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Les jobs à 1 € : du welfare au workfare

Brigitte Lestrade
p. 27-32

Résumé

Les « occasions de travail indemnisées », plus communément appelées « jobs à 1 € », ont été introduites par la Loi Hartz IV comme un instrument susceptible de rapprocher du marché du travail des chômeurs de longue durée difficiles à placer ainsi que de vérifier la disponibilité pour un emploi des bénéficiaires de l’aide sociale aptes au travail. Il s’agit en principe d’occupations d’intérêt général pour lesquelles les participants, qui se trouvent dans l’obligation d’accepter les emplois proposés, perçoivent non pas un salaire mais une indemnisation en sus de leurs revenus de substitution. D’abord réticents, les offreurs de jobs à 1 €, les associations et les communes notamment, ont créé un nombre important d’occasions de travail de ce type, au point que le gouvernement, qui table sur 600 000 créations de tels jobs, en espère un impact sur les statistiques de l’emploi. Mais peut-on vraiment parler d’un instrument d’insertion pour les chômeurs de longue durée ? Le patronat émet des doutes, craignant que les jobs à 1 € se substituent à des emplois réguliers et les privent de commandes. Les syndicats, plus virulents, redoutent le même effet de substitution, mais craignent plus généralement un déclassement du salariat, en termes de compétences et de salaires. Ils considèrent cet instrument comme particulièrement inadapté pour les jeunes sans formation. Bien que les « occasions de travail indemnisées » de ce type ne soient pas une nouveauté dans l’instrumentaire de la politique de l’emploi outre-Rhin, les jobs à 1 € marquent une étape importante, car ils sont le signe que l’Allemagne prend ses distances par rapport à l’Etat-providence et se rapproche d’une conception plus anglo-saxonne de la responsabilité de l’individu.

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Texte intégral

Hartz IV : réinsertion des chômeurs de longue durée

1La loi Hartz IV, entrée en vigueur le 1er janvier 2005, avait pour objectif de réduire les dépenses de l’Etat social en incitant les chômeurs à opter pour le travail plutôt que pour l’inactivité. Elle a supprimé à cet effet l’assistance chômage (Arbeitslosenhilfe) versée aux chômeurs en fin de droits, modifié le régime de l’aide sociale (Sozialhilfe) et créé l’Arbeitslosengeld II (ALG II), un nouveau régime d’indemnisation forfaitaire pour les chômeurs de longue durée et les bénéficiaires de l’aide sociale aptes au travail (voir REA 68/04). Le nouveau revenu de substitution baptisé allocation chômage II (ALG II), ramené au niveau de l’aide sociale (345 € par mois pour une personne, auxquels s’ajoutent la prise en charge du loyer et des frais de chauffage), est désormais versé à tous les chômeurs de longue durée et aux bénéficiaires de l’aide sociale aptes au travail. « Promouvoir et exiger » (Fördern und Fordern), tel était le nouveau credo du gouvernement fédéral ; le cœur de son action, la réinsertion des chômeurs de longue durée dans un emploi régulier.

Accroître « l’employabilité » des chômeurs de longue durée…

2Pour y parvenir, la mesure phare de la réforme était le dispositif des « occasions de travail avec indemnisation des dépenses y afférant » (Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigungen, MAE), surnommés « jobs à 1 € », et régis par le chapitre III révisé du Code social allemand (Sozialgesetzbuch III). Son § 261 précise que ces ‘emplois’ doivent être « supplémentaires » et qu’ils doivent correspondre au critère de l’utilité publique. Ils sont censés ne pas concurrencer les emplois du marché, afin de ne pas mettre en danger les emplois existants. Destinés aux bénéficiaires de l’ALG II, les jobs à 1 € doivent leur permettre d’acquérir des compétences leur permettant de retrouver un emploi régulier – autrement dit : les rendre « employables ». Dans l’esprit des concepteurs de la réforme, ils se substituent progressivement aux mesures traditionnelles proposées par les agences pour l’emploi et réputées peu efficaces.

…sans leur donner le statut de salarié

3Les détenteurs d’un job à 1 € n’ont pas le statut de salarié, sauf en regard de la réglementation sur la protection au travail. En plus de leur allocation ALG II qui ouvre droit à une couverture sociale (assurance maladie légale, assurance dépendance et assurance retraite a minima), ils perçoivent une indemnité dont le montant n’est pas fixé par la loi, mais qui varie de 1 € à 2 € de l’heure – d’où le nom de ces mesures –, selon les vœux de l’ancien ministre de l’Economie, W. Clement. Bien que réduit, ce dédommagement n’en est pas moins intéressant car il reste acquis à l’allocataire au lieu d’être imputé sur le revenu de substitution. Mesure de resocialisation, ces jobs sont limités en principe à six mois non renouvelables, un allongement éventuel à deux ans étant toutefois à l’étude.

L’acceptation est obligatoire

4Les jobs à 1 € concernent tous les bénéficiaires de l’ALG II. Si le chômeur indemnisé refuse ‘l’emploi’ proposé, il s’expose à des sanctions financières. Il risque une réduction de son allocation de 30 % pendant trois mois et, s’il refuse de façon répétée, de 60 %. Les bénéficiaires de moins de 25 ans risquent des sanctions encore plus sévères. Les chômeurs sont tenus d’exécuter tous les travaux considérés comme « acceptables » (zumutbar). Est considéré comme tel tout travail légal qui n’est pas contraire aux bonnes mœurs, sans considération de la qualification ou de la rémunération antérieure du chômeur.

Des activités d’utilité publique

5Les offreurs des jobs à 1 € sont essentiellement les communes et sociétés d’insertion communales (principaux pourvoyeurs) et des organismes d’utilité publique ou organisations de bienfaisance telles que Caritas, Arbeiterwohlfahrt ou Diakonisches Werk (voir REA 71/05). Les activités proposées se situent dans des domaines tels que les soins aux malades, l’entretien des parcs publics, l’aide aux personnes âgées et à la petite enfance. Les services aux communes ont souvent recours à cette main d’œuvre bon marché pour des projets qui ne seraient pas réalisés sans cela (mise en état de chemins de randonnée ou réhabilitation des abords de logements sociaux, par exemple).

Objectif : 600 000 créations

6Le ministère W. Clement avait annoncé d’emblée qu’il visait à terme la création de 600 000 « occasions de travail indemnisées », chiffre jugé très important par bon nombre de spécialistes de l’emploi. Pendant les premiers neuf mois de l’année 2005, 396 400 personnes ont été engagées dans un job à 1 € ; en septembre 2005, 255 000 bénéficiaires de l’ALG II en détenaient un, le niveau le plus élevé depuis l’introduction de la mesure d’insertion. Numériquement, les jobs à 1 € semblent être un succès. Après des hésitations initiales, les offreurs d’occasions de travail ont créé un nombre croissant d’activités.

Des perspectives pour les chômeurs ?

Une acceptation étonnamment positive de la part des chômeurs

7Lors de la création des jobs à 1 €, les réactions étaient unanimement négatives, l’opinion étant qu’aucun chômeur, s’il n’y était pas forcé, n’accepterait de travailler pour un si faible revenu. En réalité, l’accueil de cette mesure par la population visée fut plus positif que prévu. D’activité forcée, elle devient souvent activité recherchée, même s’il y a inadéquation entre le profil des chômeurs et les compétences requises pour l’emploi proposé. Bien qu’à durée déterminée et sans accompagnement de formation à proprement parler – vu la nature des activités proposées, la formation est souvent succincte, voire absente –, ces jobs offrent deux avantages : ils permettent l’insertion sociale des personnes concernées en leur offrant la possibilité d’exercer une activité utile, et ils leur donnent un surplus de revenu non négligeable, compris entre 150 et 200 € en moyenne.

Mais aussi des effets d’aubaine

8Si le job à 1 € implique une activité proche de celle exercée dans le cadre d’un emploi régulier, la question se pose de savoir s’il n’est pas en infraction avec la volonté du législateur concernant le caractère supplémentaire de l’activité créée. Ainsi, le syndicat des services ver.di fait état d’un certain nombre de plaintes déposées auprès de la juridiction sociale : cas d’un chômeur recruté comme chauffeur par l’Ordre de Malte et qui a remplacé le salarié détenant précédemment cet emploi. Autre cas : une association d’utilité publique plaçait ses jobbers à 1 € auprès d’entreprises ou de foyers privés pour 8 € de l’heure. Les tribunaux décideront désormais de ce qui est ou n’est pas un job à 1 € dans la pratique. Ces cas, bien que minoritaires, pointent du doigt le danger qui consiste à remplacer un salarié régulier par un chômeur payé 1 € de l’heure, lequel salarié ira grossir les rangs des chômeurs à son tour. Devant ce danger s’est formée une étonnante coalition de refus des jobs à 1 € constituée de patrons de PME/PMI, notamment dans l’artisanat, et de représentants syndicaux.

La jurisprudence se développe

Les premiers jugements rendus confirment que la pratique d’insertion dans un job à 1 € laissait à désirer. Le tribunal social de Berlin (www.berlin.de/senjust/gerichte/SG/Urteineuro1.html) a ainsi établi une liste d’exigences pour qu’un job à 1 € soit légitime :
- la mesure doit posséder un caractère d’insertion vérifiable pour la personne concernée,
- elle doit comporter un accord d’insertion,
- celui-ci doit contenir un pronostic d’insertion fondé sur la base de données permettant la prise de décisions dans chaque cas concret,
- la mesure d’insertion doit être acceptable et adaptée à la personne,
- le caractère supplémentaire et l’intérêt général de l’occasion de travail doivent être pris en compte,
- c’est l’administration, et non pas l’organisme où travaille la personne, qui autorise le placement et qui décide du domaine et de l’ampleur de l’activité exécutée.
Si les procédures entreprises ont conduit à une meilleure définition de ce qu’on peut entendre par une occasion de travail, les syndicats déplorent toutefois l’insuccès des tentatives de transformer des occasions de travail abusives (des emplois qui auraient dû être tenus par des salariés réguliers) en contrats de travail en bonne et due forme.

Scepticisme de la chambre des métiers…

9Si la chambre des métiers (Handwerkskammer) salue l’objectif de réinsertion, elle est sceptique quant à sa mise en pratique. Ce scepticisme se nourrit des déceptions créées par les mesures de réinsertion dans le marché du travail pratiquées antérieurement à large échelle par l’Agence fédérale pour l’emploi et qui n’ont pas toujours conduit à la réintégration des chômeurs dans le marché de l’emploi. C’est pourquoi les acteurs économiques souhaitent accompagner activement le processus de création « d’occasions de travail indemnisées », au niveau du Conseil d’établissement (Betriebsrat), par exemple, ce qui reviendrait à assimiler le statut de ces jobbers à celui des salariés. En outre, théoriquement, les missions permanentes du service public ne devaient pas constituer des domaines d’activité pour des personnes travaillant sur la base des jobs à 1 €. Or il s’est révélé que de nombreuses collectivités territoriales ont eu recours à cette main d’œuvre bon marché pour effectuer des travaux de peinture et de déménagement, notamment dans des maternelles et des écoles. Des demandes d’intervention ont été relevées dans d’autres branches aussi, telles que les services téléphoniques, le secrétariat et les travaux artisanaux, toutes en concurrence directe avec des emplois réguliers. Aux protestations indignées de la chambre des métiers, les responsables des collectivités territoriales ont rétorqué que, vu l’état désastreux des finances publiques, ces travaux seraient effectués par des jobbers à 1 € ou ne seraient pas réalisés du tout. Ils estiment par conséquent qu’ils ne portent pas atteinte aux principes de la réforme.

… et hostilité des syndicats

10Les syndicats, qui avaient été associés aux réflexions de la Commission Hartz mais tenus écartés de l’élaboration de la loi, ont mis un temps à réagir. Au départ, une fois la mesure annoncée, ils ont estimé que « les occasions de travail pourraient constituer un pont vers une activité professionnelle pour des personnes qui depuis longtemps n’ont plus aucun lien avec le marché du travail, notamment quand il s’agit de réacquérir des capacités de base ou de rafraîchir desqualifications » (ver.di). Un an après l’entrée en vigueur de la loi, ils constatent que leurs attentes ont été déçues. Seules 5 % des occasions de travail auraient constitué un pont vers un emploi régulier. Ils estiment que les personnes concernées ne sont pas suffisamment encadrées et ne bénéficient pas des mesures d’insertion annoncées. De plus, craignant que les jobs à 1 € ne prennent une place prééminente dans l’instrumentaire de l’Agence fédérale du travail, ils redoutent une pression à la baisse sur les salaires. Les syndicats se déclarent fondamentalement opposés aux jobs à 1 €. Mais cela les force à pratiquer le grand écart : car tout en se situant dans une opposition fondamentale, ils se servent de tous les leviers possibles pour influencer les modalités d’exécution de ces jobs. Mise à part leur action pour influencer l’opinion publique et, partant, le gouvernement, ils agissent dans deux directions : ils soutiennent les plaignants devant les tribunaux du travail et ils encouragent les conseils d’établissement à agir sur le terrain pour obtenir les modalités d’insertion les plus favorables pour les jobbers.

Crainte d’une stigmatisation des jeunes bénéficiaires…

11L’opposition des syndicats au principe même des jobs à 1 € prend un relief particulier en ce qui concerne les jeunes chômeurs ; ils estiment en effet que la réforme, de par ses dispositions contraignantes, les prive de perspectives. Dans le cadre de la loi Hartz IV, les Maisons de l’emploi ont créé des équipes de responsables, des U25-Teams, spécifiquement en charge des moins de 25 ans. Tous les jeunes qui ne sont pas parvenus, par leurs propres moyens ou avec l’aide de l’agence pour l’emploi, à décrocher un emploi ou une formation, sont obligatoirement à placer dans une occasion de travail. Il s’agit d’une population très ciblée et peu nombreuse : jeunes en échec scolaire et n’ayant pu bénéficier des diverses mesures individualisées d’accompagnement à la réinsertion, sociale ou en formation (voir REA 75/06). Et pour elle, ces jobs constituent une ultime tentative de réinsertion : ils requièrent la discipline nécessaire à la structuration de la journée de travail. Mais les syndicats, qui concentrent leur politique sur la formation et la hausse des qualifications, craignent que les jobs à 1 € stigmatisent ces bénéficiaires et les amènent vers un enchaînement ultérieur fait de petits boulots entrecoupés de périodes de chômage.

…et d’une hausse des working poor

12Les arguments des syndicats visent dès lors un autre aspect : le risque, à leurs yeux, de voir s’élargir le secteur à bas salaires. Une récente étude de l’institut IAB rattaché à l’Agence fédérale du travail (IAB, 2005) a établi une comparaison des revenus perçus par les chômeurs qui cumulent l’ALG II et un job à 1 € avec ce qu’ils pourraient obtenir comme rémunération dans un emploi régulier. Leurs calculs ont montré que les premiers pouvaient obtenir, selon le nombre de membres du foyer, un revenu disponible variant entre 850 € et un peu plus de 2 000 € par mois. Pour obtenir ce revenu net sur le marché du travail régulier, il faudrait tabler sur un salaire horaire brut situé entre 6 et 11 €. Or ce niveau de salaire se situe dans le domaine des bas salaires et des working poor.

Une nouvelle trappe à inactivité ?

13Les critiques portent aussi plus généralement sur un éventuel effet de trappe à inactivité. Sachant que les jobbers à 1 € sont avantagés par rapport aux bénéficiaires de l’ALG II qui tiennent un autre emploi à côté (mini-job, par exemple) en ce qu’ils peuvent conserver la totalité de leur revenu annexe, il apparaît que l’incitation pour eux de reprendre un emploi régulier n’est pas très grande, car souvent ils pourraient au mieux obtenir une rémunération équivalente tout en travaillant davantage.

Des activités certes d’utilité publique, mais non qualifiantes

14Les spécialistes du travail relèvent un autre problème encore, inhérent à l’architecture même du dispositif des jobs à 1 €. Les concepteurs du système ont posé des principes qui semblent s’exclure mutuellement. D’un côté, ils souhaitaient créer des occasions de travail pour les chômeurs de longue durée qui soient « supplémentaires » et « d’utilité publique » pour qu’elles n’empiètent pas sur le marché de l’emploi. Il s’agit donc d’activités qui ne correspondent pas à une demande du marché ou qui n’auraient pas été entreprises avant un délai de deux ans, d’après les dispositions légales. Mais de l’autre côté, les jobs à 1 € sont censés conduire à un emploi régulier. S’il est interdit aux chômeurs, dans ces jobs, d’exécuter des activités qui correspondent à un emploi réel, on ne voit pas comment ils pourraient se qualifier pour un emploi marchand aux yeux d’un employeur éventuel.

Du welfare au workfare : un changement de paradigme

15Si les « occasions de travail indemnisées » ne sont pas une invention de Hartz IV – elles font partie de l’instrumentaire de la loi fédérale d’aide sociale (Bundessozialhilfegesetz, BSHG) depuis des décennies –, elles prennent une place prééminente dans le débat sur la restructuration du marché du travail, et ce pour deux raisons principales : le ministère du Travail en espère 600 000 emplois supplémentaires et, plus important peut-être, les jobs à 1 € représentent un véritable changement de paradigme dans le traitement social du chômage.

Hausse massive du nombre de chômeurs de longue durée depuis 1970

16Le nombre de chômeurs de longue durée, population visée par les jobs à 1 €, s’est considérablement accru depuis une trentaine d’années, plus encore que le chômage dans son ensemble. Le taux de chômeurs de longue durée, par rapport à l’ensemble des chômeurs enregistrés, est passé de 6,0 % en 1970 à 38,4 % en 2004 pour toute l’Allemagne, à 41,5% pour la seule Allemagne de l’Est, d’après l’Agence fédérale du Travail. Depuis les années 1980, ce sont de façon croissante les communes qui portent la charge financière de l’augmentation du chômage, notamment par le biais de l’aide sociale versée aux chômeurs de longue durée. Ce développement ne correspondait pas à la philosophie initiale de la loi sur l’aide sociale, mais les communes, sous pression en matière financière, ont dû mettre au point des dispositifs de lutte contre le chômage.

Baisse du nombre d’emplois aidés par des  mesures d’insertion au niveau fédéral…

17Avant l’entrée en vigueur de la loi Hartz IV, la politique de l’emploi empruntait deux voies différentes, d’une part les mesures au niveau national prévues par la loi sur la promotion de l’emploi (depuis 1998 par le Code social III) et d’autre part, celles de la politique d’emploi communale inscrite dans la loi fédérale sur l’aide sociale. Dans les années après l’unification, le gouvernement misait surtout sur les mesures de formation et de création d’emplois (Fortbildungs- und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen), assorties de dispositifs de préretraite, pour combattre le chômage. Ainsi, en 1993, les mesures de création d’emploi concernaient environ 420 000 personnes, et les mesures de formation et d’insertion, 548 000. Or, depuis le milieu des années 1990, ces mesures organisées au niveau fédéral par les agences pour l’emploi sont en net recul. Elles soutenaient encore 203 000 emplois en 2000 et seulement 86 000 en 2004 ; depuis l’entrée en vigueur de la loi Hartz IV, elles semblent en voie de disparition (37 000 en juillet 2005). Les mesures d’adaptation structurelles (Strukturanpassungsmaßnahmen) créées en 1994, concernaient 108 000 emplois en 1995 et seulement 12 500 en juin 2005.

…et augmentation du nombre des emplois aidés au niveau communal

18Dans le même temps, les communes sont engagées de façon croissante dans la lutte contre le chômage. La loi fédérale sur l’aide sociale leur a d’abord donné la possibilité de créer des occasions de travail pour les chômeurs, possibilité transformée en obligation dès 1993. Contrairement à l’Agence fédérale du Travail qui tient des statistiques précises sur les mesures d’insertion organisées sous son égide, les mesures proposées par les communes ne sont pas documentées. Selon des estimations de la conférence permanente des municipalités allemandes (Deutscher Städtetag), le nombre de personnes ayant bénéficié de mesures prévues par la loi sur l’aide sociale (§§ 19-20 BSHG) serait passé de 119 000 en 1993 à 390 000 en 2002. Dans ce sens, on peut estimer que la loi Hartz IV constitue le prolongement d’une évolution qui conduit à donner aux communes un rôle croissant, sur le plan financier et organisationnel, dans la lutte contre le chômage de longue durée.

Changement d’orientation de la politique de l’emploi : activation des chômeurs

19Or la loi Hartz IV constitue aussi un changement de paradigme dans la politique sociale menée par l’Etat. L’Etat-Providence qui se contentait de corriger les dysfonctionnements du marché se mue en un Etat qui veut activer – autrement dit : responsabiliser les chômeurs (aktivierender Staat) qui dépendent des transferts sociaux pour les sortir de la passivité occasionnée par les pouvoirs publics (Trube/Wohlfahrt, 2004) et leur permettre par là même de réintégrer le marché. Cette activation se base essentiellement sur la réduction de droits sociaux censés protéger les individus des risques du marché. Désormais, le marché doit les remettre sous pression pour qu’ils s’activent eux-mêmes sans tout attendre de l’Etat. Les aides matérielles sont maintenues, mais à un niveau nettement inférieur à ce qu’elles étaient avant. A la politique sociale qui compense les risques du marché se substitue une politique sociale qui vise à améliorer les chances des individus à s’affirmer sur le marché. Les bénéficiaires de revenus de substitution sont par conséquent tenus de faire leur possible pour sortir de la situation d’assisté.

20La reforme hartz iv marque une réorientation de la politique de l’emploi aidé dans le sens d’un renforcement du workfare. Alors que les dispositions du Code social II n’accordent pas de prééminence aux occasions de travail indemnisées, les jobs à 1 € ont rapidement pris le pas sur les variantes d’emplois aidés assujettis aux cotisations sociales. C’est d’autant plus étonnant que les connaissances sur l’efficacité de cet instrument sont rares. S’il est vrai que les mesures d’insertion (ABM) pratiquées sur une large échelle auparavant ont donné lieu à des critiques, peu de connaissances existent sur l’efficacité des jobs à 1 € dans la lutte contre le chômage. La contradiction inhérente au système qui veut que des emplois supplémentaires et d’utilité publique conduisent à un emploi régulier, sans provoquer d’effets de substitution, a déjà été soulignée. On peut y ajouter le problème de la difficulté à définir le caractère supplémentaire d’une activité, une question importante à une époque où les caisses des communes sont vides et où la tentation de faire exécuter des travaux réguliers dans le cadre des jobs à 1 € est grande. L’augmentation importante du nombre de ces occasions de travail, en dépit de la réticence de bon nombre d’acteurs économiques, montre néanmoins qu’elles correspondent à ce que souhaite au moins une partie des chômeurs de longue durée : grâce au job à 1 €, ils atteignent un niveau de revenus comparable à ce qu’il est possible d’obtenir par le biais d’un emploi régulier dans le domaine des bas salaires, et ils retrouvent une utilité sociale. L’adoption en Allemagne de la loi Hartz IV qui vise à accroître l’incitation pour les chômeurs de longue durée à reprendre un emploi s’inscrit dans le mouvement plus général en Europe qui substitue le workfare au welfare. Le Sénat en France réfléchit aussi aux moyens d’introduire plus d’équité dans le traitement des working poor comparé à celui des bénéficiaires de revenus de substitution.

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Bibliographie

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Pour citer cet article

Référence papier

Brigitte Lestrade, « Les jobs à 1 € : du welfare au workfare », Regards sur l'économie allemande, 76 | 2006, 27-32.

Référence électronique

Brigitte Lestrade, « Les jobs à 1 € : du welfare au workfare », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 76 | mai 2006, document 4, mis en ligne le 05 juin 2008, consulté le 22 septembre 2017. URL : http://rea.revues.org/816 ; DOI : 10.4000/rea.816

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Auteur

Brigitte Lestrade

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