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Le secteur de l’eau – entre libéralisation et modernisation

Rina Bohle Zeller
p. 13-18

Résumé

Alors que la France et l’Angleterre ont depuis longtemps ouvert leurs marchés de l’eau au secteur privé, la fourniture des services d’approvisionnement en eau potable et l’assainissement des eaux usées reste, en Allemagne, sous la responsabilité des communes. Le secteur de l’eau s’y caractérise ainsi par une multitude de structures de taille variable nées selon les besoins locaux. Le débat sur la libéralisation de ces services, qui avait pris de la vigueur avec la libéralisation du secteur de l’énergie en 1998, a connu un tournant en 2002 quand le Bundestag s’est prononcé contre une libéralisation tout en reconnaissant la nécessité d’une modernisation structurelle du secteur. La stratégie à laquelle semblent adhérer aujourd’hui tous les acteurs concernés vise à améliorer l’efficacité et la compétitivité des services d’approvisionnement et d’assainissement tout en laissant aux communes la responsabilité organisationnelle. Elle s’inscrit dès lors dans une logique générale de modernisation des services publics.

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Texte intégral

Souveraineté administrative des communes

1L’organisation des services d’approvisionnement en eau potable ainsi que d’assainissement des eaux usées relève des communes. Dans le jeu de la répartition des compétences qui caractérise la République fédérale, ce sont elles en effet qui disposent de la souveraineté administrative concernant l’organisation sur leur territoire des activités de « prévoyance » (Daseinsvorsorge), c’est-à-dire des services d’intérêt général. L’art. 28, § 2,1 de la Loi fondamentale stipule en effet : « Aux communes doit être garanti le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois ». Conformément au principe de subsidiarité et à la séparation entre pouvoirs législatif et administratif qu’il implique, les compétences administratives en la matière échappent donc aux Bund et aux Länder. Ces derniers disposent en revanche de compétences législatives étendues : ils mettent en œuvre sur leur territoire (donc transcrivent en droit régional) la législation-cadre du Bund sur l’eau (Wasserhaushaltsgesetz). Cette compétence se double d’une autre, qui est, elle, exclusive : la définition du droit communal et, plus précisément, la répartition des compétences entre l’échelon du Land et celui des communes. Le Bund est par ailleurs en charge du droit de la concurrence, de l’adaptation des lois allemandes à la réglementation européenne ou encore de la protection durable des ressources naturelles. De ce seul fait, le marché allemand de l’eau se caractérise par une grande diversité des acteurs institutionnels et une grande variété des structures.

Les entreprises municipales au cœur de la Daseinsvorsorge

2La souveraineté administrative des communes inclut le choix de la forme que prend la fourniture des services relevant de la Daseinsvorsorge. La commune peut ainsi détenir en propre les structures d’approvisionnement et d’assainissement de l’eau, déléguer la gestion de ces services au secteur privé ou les assurer via des entreprises d’économie mixte. Cette latitude de décision, quoique soumise au cadre légal défini par les Länder et au niveau fédéral, a contribué au développement d’une multitude de structures organisationnelles relevant soit du droit public soit du droit privé. Indépendamment du statut juridique, on constate souvent un regroupement des activités de la Daseinsvorsorge dans une seule entreprise de services municipaux, appelée Stadtwerk. En dehors des économies de coûts de fonctionnement, notamment en raison d’une gestion centralisée, cette organisation transversale permet à ces entreprises de compenser les pertes engendrées par un secteur d’activité (souvent le transport collectif) grâce aux bénéfices réalisés dans d’autres secteurs (en particulier l’électricité). Ce subventionnement croisé est critiqué pour mener à une sur-tarification dans les activités bénéficiaires et pour provoquer des distorsions de concurrence. Mais depuis la libéralisation du secteur de l’énergie, beaucoup d’entreprises municipales se sont séparées des services d’électricité et de gaz, ce qui réduit le nombre de possibilités de subventionner des activités déficitaires. S’y ajoute l’introduction d’une comptabilité d’engagement distincte par service.

Daseinsvorsorge

Le terme allemand de Daseinsvorsorge désigne des activités relevant des missions de service public, ou selon la nomenclature européenne, des « services d’intérêt économique général » dont le livre vert de la Commission européenne donne la définition suivante : « services de nature économique que les Etats membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d’un critère d’intérêt général ». Ces services sont souvent soumis aux obligations de service universel qui visent à garantir à tous les citoyens un accès abordable et une qualité de service définie. Il s’agit principalement de l’ensemble des services de réseaux (postaux, transports publics, énergie, etc.). La connotation du concept de Daseinsvorsorge est aussi sensible en Allemagne que celle de la notion de « service public » en France, bien que ne s’y mêlent généralement pas missions d’intérêt général et statut public des entreprises – sauf dans le secteur bancaire (banques publiques) et celui de l’eau…

Une multitude d’entreprises pour les services aux particuliers

3Contrairement à la France ou à l’Angleterre qui connaissent une forte concentration, le marché allemand de l’eau reste caractérisé par une multitude d’entreprises. Environ 6 560 entreprises approvisionnent 81,6 millions d’habitants (Destatis, 2001), ce qui représente une moyenne de plus de 80 entreprises pour un million d’habitants ; en France et en Angleterre, le même nombre de personnes est desservi par une seule entreprise. Mais cette moyenne masque une grande hétérogénéité : alors que 100 à 200 entreprises approvisionnent 100 000 habitants dans les Länder à faible densité de population, une seule entreprise peut desservir plus de 100 000 habitants (voire plus d’un million) dans les agglomérations urbaines. Cela fait qu’environ 100 entreprises fournissent la moitié de l’eau potable en Allemagne. Dans le secteur de l’assainissement, la structure est globalement semblable. Après la réunification, les 16 entités étatiques d’approvisionnement et d’assainissement de l’ex-RDA ont été transformées en 550 entreprises d’approvisionnement et 1 050 structures d’assainissement. Les services de l’eau s’adressent pour l’essentiel aux particuliers : l’industrie est autonome à hauteur de 96 % de sa consommation (pour 70 % en Angleterre et 81% en France). Mais les sociétés d’assainissement interviennent à hauteur de 40 % environ dans le traitement des eaux usées industrielles.

Part de marché des différentes entreprises du secteur de l’eau (2003)

Entreprises relevant du droit public

Approvisionnement

Assainissement

Entreprise à caractère public gérée selon les principes de gestion publique (Regiebetrieb)

0,4 %

19,7 %

Entreprise à caractère public gérée selon les principes de gestion commerciale (Eigenbetrieb)

14,9 %

42,7 %

Etablissement de droit public (Anstalt öffentlichen Rechts)

17,0 %

Association des eaux et syndicat intercommunal (Wasser- und Zweckverband)

22,2 %

12,8 %

Entreprises relevant du droit privé (S.A./S.A.R.L.)

Approvisionnement

Assainissement

Entreprise publique relevant du droit privé
(öffentliche Gesellschaft / Eigengesellschaft)

30,2 %

Entreprise d'économie mixte (öffentlich-private Beteiligungsgesellschaft)

28,8 %

Entreprise privée (le plus souvent de statut SA ou SARL)

3,5 %

Autres

7,8 %

Source : Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft, 2005. NB : l’échantillon analysé couvre, avec 1 266 entreprises, 76 % de l’approvisionnement en eau potable et, avec 906 entreprises, 52 % des services d’assainissement ; les entreprises hors échantillon sont notamment des petites entreprises à caractère public (Regiebetrieb, Eigenbetrieb).

Approvisionnement : droit privé ; assainissement : droit public

4Le statut des entreprises révèle un partage du marché par segments. Dans celui de l’approvisionnement, on observe une nette tendance à la privatisation : la part des entreprises de droit privé est passée de 17 % en 1986 à 62,5 % en 2003. A l’inverse, dans celui de l’assainissement, les entreprises de droit public sont majoritaires (plus de 90 % en 2003).

Approvisionnement : ouvert au secteur privé dès les années 1990

5La tendance à la concentration (coopération des communes dans le cadre des syndicats intercommunaux) et à la participation du secteur privé, notamment dans l’approvisionnement, prend ses origines dans les années 1990 avec la hausse des besoins d’investissement dans les nouveaux Länder parallèlement à des exigences plus élevées dans le domaine de la protection de l’environnement et des standards de qualité. Leur situation budgétaire tendue incitait alors les communes à s’orienter vers des stratégies alternatives. Par ailleurs, les exigences croissantes de transparence ont fait que les entreprises communales sans personnalité morale propre (Regiebetrieb), qui ne sont pas tenues de tenir une comptabilité d’engagement (qui facilite le contrôle des coûts), ont connu une forte baisse de leur nombre dans le secteur de l’assainissement (de 44,0 % en 1997 à 19,7 % en 2003) et ne représentent plus aujourd’hui qu’une part de marché de 0,4 % dans le secteur de l’approvisionnement.

L’assainissement reste largement une activité régalienne

6La participation accrue d’acteurs privés dans le secteur de l’approvisionnement limite le nombre d’entreprises communales du type Eigenbetrieb (passé de 63,3 % en 1986 à 14,9 % en 2003). Mais cette forme d’entreprise a connu une hausse dans l’assainissement (de 30,0 % en 1997 à 42,7 % en 2003), où le secteur privé ne reste que faiblement représenté. La tendance inversée s’explique principalement par la considération différenciée des services de l’eau. Alors que l’approvisionnement est depuis toujours ouvert au privé, l’assainissement était traditionnellement considéré comme une activité régalienne. En effet, il a fallut attendre la modification de la loi Wasserhaushaltsgesetz en 1996 pour autoriser la participation du secteur privé dans les entreprises d’assainissement. Celles-ci sont dès lors encore majoritairement publiques, mais avec une tendance à des formes organisationnelles permettant une amélioration de la transparence des coûts. Avec des besoins d’investissement annuels d’environ 5,5 milliards € dans l’assainissement, le secteur privé est cependant un important sous-traitant : il intervient pour 70 % environ de ces investissements.

Deux types de contrôle des prix

7Malgré ces évolutions, les communes détiennent généralement la majorité du capital (>51 %) de ces sociétés. Contrairement à la France et à l’Angleterre, les communes ont alors de forts pouvoirs de contrôle et de surveillance, ce qui s’explique par la nécessité d’une influence publique pour assurer la protection durable des ressources, la qualité du service ou encore un contrôle du niveau des prix. A ce titre, il est important de souligner qu’il n’existe pas de réglementation de prix des services de l’eau comme dans le secteur des télécommunications ou de l’électricité (voir REA 76/06). La différence d’approche juridique des deux segments se reflète au niveau du contrôle des prix. En effet, pour les services d’assainissement (droit public), le prix est calculé par l’entreprise selon le principe de couverture des dépenses, et décidé et appliqué en tant que redevance par la commune. En cas de plainte, son montant et sa composition sont analysés par des tribunaux ou des commissions de contrôle administratif. A l’inverse, le prix des services d’approvisionnement (droit privé) correspond le plus souvent à la rétribution d’une prestation. Et le contrôle des prix, y compris en cas de doutes par rapport à sa justification, relève dès lors généralement de l’office des cartels du Land. Ce type de régulation ex post est justifié par le fait que la plupart des entreprises publient les prix pratiqués et permettent ainsi aux consommateurs d’exercer un contrôle par comparaison.

Années 1990 : débats sur la libéralisation de l’eau et la gestion communale

8Alors que les acteurs du marché de l’eau n’entrent que peu en concurrence pour la répartition des ressources naturelles (seulement 20,9 % des eaux annuellement renouvelées sont partagées par tous les acteurs), la gestion communale des services de l’eau connaît de vives critiques notamment depuis les années 1990. Le besoin d’investissement accru, essentiellement pour la remise à niveau des réseaux des Länder de l’est, ainsi que pour l’entretien des installations et leur adaptation à des standards environnementaux de plus en plus exigeants, avait en effet provoqué d’importantes hausses de prix (+43 % dans les années 1990). Parallèlement, les effets conjugués de l’exode urbain qu’ont connu certaines villes est-allemandes et de la baisse de la consommation (passée de 147 l par personne et par jour en 1990 à un niveau stable d’environ 130 l depuis 1995) commençaient à peser sur les budgets communaux. La nécessité de procéder à des ajustements structurels et de veiller à l’hygiène des parties sous-utilisées des réseaux (évacuation des eaux stagnantes) contribuait alors à la hausse des tarifs (répartition des coûts fixes sur les consommateurs). Face à cette situation, et face à la situation budgétaire tendue de beaucoup de communes allemandes, de nombreuses voix ont exigé alors de nouveaux modes de gestion, ouvrant ainsi le débat concernant la libéralisation du secteur de l’eau. Un débat où fut soulignée la faible performance des entreprises allemandes sur le marché international de l’eau en raison de leur petite taille, contrairement aux grands groupes français, par exemple.

Appliquer le droit de la concurrence à l’eau ?

9La libéralisation du marché de l’énergie en 1998 et la révision afférente de la Loi contre les entraves à la concurrence (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB, alors dans sa version de 1990), ont l’effet d’un catalyseur. Au cœur de la discussion figure la question du maintien du § 103 pour le secteur de l’eau (il a été abrogé pour le secteur de l’énergie lors de la révision de la Loi GWB en 1998). Cet article, qui excluait du droit commun de la concurrence les activités des entreprises de l’eau, du gaz et de l’électricité, autorisait en effet les communes à maintenir un statut de monopole local pour ces services en leur permettant de conclure des accords de coopération intercommunale et d’exclure des opérateurs tiers de l’utilisation de leurs infrastructures (évitant ainsi la compétition de plusieurs opérateurs sur le même marché). Or dans le secteur de l’eau, la suppression du § 103 n’aurait eu qu’un impact limité dans la mesure où la Loi GWB ne s’applique qu’aux entreprises relevant du droit privé. Parallèlement, le maintien des privilèges fiscaux dont bénéficient les entreprises de droit public (exonérées de l’impôt sur les sociétés et de la TVA), notamment dans le domaine de l’assainissement, était lui aussi critiqué. Les distorsions de concurrence et l’établissement de barrières à l’entrée pour le secteur privé constituaient le principal argument pour l’abolition du traitement fiscal privilégié.

Vers une mise en concurrence pour créer le marché

10Une étude sur la libéralisation du marché de l’eau commanditéepar le ministère fédéral de l’Economie en 2001 permet de conclure à l’existence de nombreux avantages liés à une libéralisation progressive sous la condition d’un ajustement du cadre réglementaire, notamment dans le domaine de la régulation des prix. Selon cette étude, la solution consistait notamment dans la promotion des procédures permettant une compétition pour le marché (Wettbewerb um den Markt), par exemple par le biais des concessions attribuées à un opérateur privé sur appel d’offre pour une période limitée. En effet, une libéralisation visant la concurrence dans le marché (la coexistence de plusieurs opérateurs utilisant la même infrastructure ou Wettbewerb im Markt semblait (et semble toujours) peu réaliste compte tenu des conditions techniques. La petite taille de la plupart des réseaux, et donc le faible nombre de clients, rend la coexistence de plusieurs opérateurs peu efficace en raison de l’importance des coûts fixes à répartir entre les utilisateurs. L’interconnexion de plusieurs réseaux pour assurer un agrandissement des marchés d’approvisionnement et d’assainissement nécessite des investissements importants. De plus, l’injection de l’eau provenant d’origines différentes dans le même réseau peut avoir pour conséquence la baisse de la qualité de l’eau potable (en raison des processus chimiques des agents contenus dans l’eau ou des temps de transports importants). La concurrence dans le secteur de l’eau correspond alors le plus souvent à une compétition des acteurs publics et privés pour obtenir des parts dans une entreprise bénéficiant du statut d’un monopole local.

Front commun contre la libéralisation…

11Durant la même période, les communes, les fédérations d’entreprises communales (Verband kommunaler Unternehmen, VKU ; Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft, BGW…), le syndicat ver.di (voir REA 76/06), ainsi que les consommateurs, s’opposaient vivement à la libéralisation. Leur refus reposait essentiellement sur l’impact qu’aurait une perte d’influence des communes dans les domaines de l’assainissement et de l’approvisionnement. Elle était supposée se traduire par une réduction des effectifs (environ 100 000 personnes sont actuellement employées dans le secteur de l’eau), par une hausse des prix, une baisse de la qualité des services et un impact négatif sur l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles. La critique exprimée se dressait essentiellement contre les privatisations matérielles (vente de l’entreprise) et formelles (délégation de la gestion et du maintien du réseau à un opérateur privé pour une longue durée via une concession), arguant que ce type de ‘concurrence’ remplacerait un monopole public par un monopole privé, plus difficilement contrôlable. La faible augmentation du nombre d’entreprises privées dans le secteur de l’approvisionnement (de 1% en 1986 contre 3,5% en 2003) permet d’illustrer cette position.

… de l’assainissement plus que de l’approvisionnement

12L’opposition à la libéralisation, à laquelle se sont ralliés des parlementaires de la majorité d’alors (SPD/Verts) tout comme certains chrétiens démocrates, était néanmoins consciente de la nécessité de trouver des solutions permettant la gestion durable des services de l’eau. Face à des budgets communaux tendus, cette opposition se révélait néanmoins modérée, notamment dans le secteur de l’approvisionnement. La forte hausse de la part des entreprises d’approvisionnement en économie mixte (elle passe de 3,3% en 1986 à 28,8% en 2003) y contribue. Dans le souci de la protection durable de l’environnement, l’opposition à la libéralisation se cristallisera d’autant plus aisément sur le segment de l’assainissement qu’il relève des prérogatives régaliennes des communes.

2002 : stratégie de modernisation plutôt que libéralisation

13Le débat connaît un tournant en 2002 quand le Bundestag se prononce majoritairement contre une libéralisation du secteur de l’eau. Le § 103 de la Loi GWB est maintenu, et la nouvelle version de la loi, adoptée en 2005, prorogera ce régime d’exception au droit commun de la concurrence. Mais dans le même temps, le Bundestag constate la nécessité d’une modernisation du secteur. La « stratégie de modernisation » adoptée alors vise notamment à améliorer l’efficience et la compétitivité des entreprises d’approvisionnement et d’assainissement. Elle se trouve confirmée par la résolution du Parlement européen de janvier 2004 s’exprimant contre la libéralisation du secteur de l’eau.

Les mesures clefs de la « stratégie de modernisation »

- Benchmarking des entreprises ;
- promotion des coopérations intercommunales ;
- promotion des partenariats public-privé ;
- harmonisation des régimes fiscaux de l’approvisionnement et de l’assainissement ;
- harmonisation du droit communal des Länder (Gemeindeordnungen) ;
- promotion de la participation des entreprises allemandes au marché de l’eau international

Principaux handicaps : la disparité des réglementations…

14Le besoin d’une modernisation semble être accepté par tous les acteurs, qui s’accordent sur l’importance d’une amélioration de l’efficience des entreprises concernées. Tous les points soulevés par la stratégie de modernisation ne connaissent cependant pas la même attention des acteurs et des médias, qui se concentrent notamment sur l’harmonisation du système fiscal (toujours à l’étude) et le benchmarking qui devrait permettre de comparer l’efficience des entreprises. En revanche, la promotion des coopérations intercommunales, ainsi que les partenariats public-privé soulèvent d’autres questions. La promotion des coopérations intercommunales vise à accroître la taille des réseaux afin de réaliser des économies d’échelle (et de créer des structures suffisamment grandes pour pénétrer le marché international). Mais cette stratégie nécessite l’assouplissement et, plus encore, l’harmonisation d’un droit communal qui varie très largement d’un Land à l’autre, afin de permettre aux entreprises communales d’exercer des activités au-delà de leur territoire. Les Länder ont certes engagé des réformes dans ce sens, mais il s’agit d’un chantier d’une haute complexité et dont les enjeux ne concernent au fond la problématique du marché de l’eau qu’à la marge. Un recours à plus de partenariats public-privé, qui dépassent la simple participation du secteur privé dans une entreprise communale (par exemple les contrats de concessions) nécessite une adaptation du cadre réglementaire actuel, notamment par rapport aux appels d’offre et au niveau de la régulation tarifaire. Bien que toutes les entreprises soient tenues de respecter les critères européens concernant les appels d’offre (transcrites en droit national lors de la réforme de la Loi GWB en 2005), il n’existe pas encore de procédures harmonisées en Allemagne, notamment en ce qui concerne les modalités contractuelles pour les concessions (modèles de contrats, par exemple). La situation pourrait évoluer avec la réforme du fédéralisme et les débats sur les projets européens tels celui d’une Directive sur les services d’intérêt général ou sur la mise en place d’une réglementation européenne en matière d’appels d’offre dans le domaine communal.

… et l’absence de standardisation des procédures de benchmarking

15L’introduction du benchmarking (malgré l’absence de concurrence directe) vise à inciter à des ajustements en cas de sous-performance. Il fonctionne sur la base d’une comparaison d’indicateurs relevant de domaines divers et qui comprennent, en application du système international IWA (International Water Association) : la sécurité de l’approvisionnement et de l’assainissement, la qualité, le service clientèle, la gestion durable ainsi que l’efficience économique. Ces indicateurs sont fournis par l’entreprise et regroupés par l’entité organisatrice, souvent les fédérations d’entreprises communales (VKU, BGW…). En cas de divergence des indicateurs avec la moyenne, l’entreprise doit en analyser les causes et procéder le cas échéant à des corrections. Actuellement, il n’existe pas d’obligation de participer à un benchmarking ; les acteurs se prononcent d’ailleurs contre une telle obligation en exigeant la possibilité d’une participation volontaire. Les projets pilotes se développent, mais ils n’appliquent pas tous la même procédure et ne concernent souvent qu’un petit nombre de participants. Afin de permettre une comparaison à l’échelle de l’ensemble du pays, voire internationale, les procédures devront être standardisées.

16Au vu des évolutions actuelles, le marché de l’eau allemand restera fortement marqué par l’influence communale et par une hétérogénéité de solutions organisationnelles. Même si la stratégie de modernisation comprend la promotion de structures plus grandes, un changement ne devrait pas relever de l’immédiat, bien que certaines villes ou régions aient déjà avancé dans cette voie, comme en atteste la coopération communale dans l’approvisionnement en eau potable en Hesse (Hessenwasser GmbH & Co. KG) ou le partenariat public-privé à Dresde dans le domaine de l’assainissement (Stadtentwässerung Dresden GmbH). Dès lors, la vocation actuelle de l’Allemagne n’est vraisemblablement pas de devenir un grand pourvoyeur de services d’eau sur le marché international à l’instar de la France, surtout depuis l’annonce du groupe RWE de se séparer de Thames Water (Angleterre) et d’American Water (Etats-Unis).

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Bibliographie

Arbeitsgemeinschaft der deutschen Trinkwassertalsperren e.V. (ATT), Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft et al., Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2005, Bonn, 2005

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Pour citer cet article

Référence papier

Rina Bohle Zeller, « Le secteur de l’eau – entre libéralisation et modernisation », Regards sur l'économie allemande, 77 | 2006, 13-18.

Référence électronique

Rina Bohle Zeller, « Le secteur de l’eau – entre libéralisation et modernisation », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 77 | juillet 2006, document 2, mis en ligne le 01 juillet 2008, consulté le 21 septembre 2017. URL : http://rea.revues.org/785 ; DOI : 10.4000/rea.785

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Auteur

Rina Bohle Zeller

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