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Les médias dans l’Allemagne unie. De l’unification démocratique à la normalisation du marché

Isabelle Bourgeois
p. 63-78

Résumé

20 ans après l’Unité, l’Allemagne est sans conteste le marché médiatique de loin le plus dynamique d’Europe. Mais alors que, dans les autres branches ou secteurs de l’économie, le processus d’unification s’effectuait somme toute sans difficultés majeures puisque les lois présidant à l’activité ne diffèrent que peu dans le monde, et qu’il suffit au fond de servir intelligemment l’offre et la de­mande, l’Unité médiatique de l’Allemagne avait tout d’une gageure. Car c’est dans le ‘secteur’ des médias que s’exprimait dans sa version la plus pure la partition du monde en deux systèmes politiques et idéologiques antagonistes : en une démocratie et une dictature. Les deux Allemagne étaient en guerre, du moins par ondes interposées, seules armes franchissant le Mur en 1989.
La libération du contenu – de l’information, des programmes – était une chose. La démocratisation de la presse s’est rapidement accomplie en RDA durant la « révolution pacifique », aussi sous la pression d’un besoin de libre expression trop long­temps muselé. Mais de là à concevoir pour l’audiovisuel public des structures institutionnelles correspondant aux missions démocratiques des mé­dias, et à les rendre de surcroît pérennes, il y avait un monde. Bien que prévue dans le Traité d’unification, l’unité des radios et TV publiques mit longtemps à se faire.
Certes, le modèle ouest-allemand, qui avait fait ses preuves (voir dans ce nu­méro la contribution d’U. Kammann), s’imposera à l’est aussi, devenant celui de toute l’Allemagne. Mais à l’époque de la chute du Mur, ce modèle subissait lui-même de profondes mutations. Au plan réglementaire, le marché audiovisuel venait de s’ouvrir à des opérateurs privés, ce qui créait une situation de con­currence nouvelle. Au plan technique, on voyait se multiplier les vecteurs avec l’extension du réseau câblé et la réorganisation des fréquences hertziennes qui permettaient progressivement aux jeunes chaînes privées de se développer. Mais c’est à la veille de la chute du Mur, à la fin août 1989, qu’allait se déclen­cher une ré­volution dont on n’a pas, à l’époque, réellement entrevu la portée, tant les es­prits furent accaparés au même moment par les prémisses de la chute du Mur : le lancement du premier satellite Astra. L’extension brutale du marché (ouest) que déclencha la chute du Mur, conjuguée à la démultiplication sou­daine des vecteurs (satellite), a créé un formidable appel d’air, brouillant toutes les posi­tions éta­blies. Et c’est dans ce contexte en plein mouvement que se posait la ques­tion de l’unification de structures publiques de l’audiovisuel long­temps enne­mies. Autant dire que les négociations furent mouvementées…

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Texte intégral

RDA : agitation et propagande

Fin des années 1980 : la RDA se ferme à la glasnost

1A la fin 1988, le gouverne­ment de la RDA interdit la vente du magazine sati­rique soviétique pour les jeunes : Sputnik. C’est probablement là la goutte d’eau qui fait déborder le vase, ou du moins un de ces événements qui, avec les élec­tions tru­quées de la même an­née, préfigurent la fin immimente de l’emprise du régime de la RDA sur l’opi­nion. A la fin des années 1980, le parti-Etat SED affronte en effet une crise ma­jeure de politique intérieure : le pro­cessus de dé­mocratisation enga­gé par la Pologne en 1980 et d’autres Etats de l’Est n’est certes relaté – quand il l’est – qu’avec la plus parcimonieuse prudence, mais il n’en risque pas moins de ‘conta­miner’ l’opinion de la RDA et d’inciter les travail­leurs est-allemands à revendi­quer eux aussi plus de droits. La politique de pe­re­stroïka (transformation) et de glasnost (trans­parence) que mène Michaïl Gor­ba­tchev en Union soviétique me­nace de désta­biliser les fondements mêmes du régime de la RDA, puis­qu’elle s’accompagne d’un débat sur le passé stalinien du PC soviétique et du PC alle­mand. Or c’est ce ‘travail de mémoire’ que risquait d’importer en RDA l’édition incriminée de Sputnik (littéralement : com­pagnon de route, satellite), avec pour corollaire la re­vendication de plus de droits démocratiques.

2« Il a été mis ob­stacle à toutes les publications constructives sur les processus de transformation en Union sovié­tique, de même qu’à la reproduction de docu­ments afférents pu­bliés dans les quotidiens soviétiques », peut-on lire ainsi dans le Compte rendu du Parti, distri­bué lors du congrès de dissolution du parti SED le 8 décembre 1989 (ce texte rédigé, après la démission du Comité central cinq jours aupara­vant, par une poignée d’ex-dirigeants du parti, dont Egon Krenz et Günter Scha­bowski, a été rejeté par le Comité directeur ; texte publié in : Scha­bowski, 1990). Le gouverne­ment cherche donc certes à limiter l’in­fluence de ces dé­bats par toute une série d’inter­dic­tions (concernant notamment des films), mais il ne peut plus éluder la question : il lui faut choisir ou bien de poursuivre, seul de tous les Etats du Bloc Est en pleine réforme, sa politique marxiste-léniniste en matière d’information et de propagande, ou bien l’infléchir vers plus de glasnost.

Mais l’information TV franchit le Mur

3Pendant quelques semaines, il continuera à contrôler officiellement l’informa­tion, tout en menant une politique du laisser-faire face à une situation dont il est con­traint d’accepter qu’il ne la contrôle plus en réalité. Car la RDA se trouve dans une situation unique parmi tous les Etats de l’Est : elle partage la même langue que l’Alle­magne ‘impérialiste’ de l’autre côté du Mur, et les médias au­diovisuels de la Ré­publique fédérale apportent aux citoyens de la RDA une information libre et fac­tuelle sur leur propre pays, relatant justement tous les faits et événements que la propagande officielle s’efforce de ne pas divulguer. Autrement dit : structu­relle­ment, l’impact de la propagande est sapé par un plu­ralisme de fait qui per­met aux citoyens de comparer les informations reçues et d’en confronter les sources (Kammann, 2010 ; Bourgeois, 2009).

4Les ondes ne s’arrêtent pas aux frontières. Le régime de la RDA s’était rendu à l’évidence dans les années 1970 en levant les sanctions à l’en­contre des individus ayant dirigé leur antenne râteau vers l’Ouest, puis en lançant, à partir de cette période de « démarca­tion » (Abgrenzung) en réaction à l’Ostpolitik de la RFA, une ‘contre-programmation’ dans l’au­dio­visuel se traduisant principalement par l’adaptation idéologiquement con­forme de concepts d’émissions occidentaux. A l’Ouest, pendant ce temps, les télévisions publiques multipliaient les relais tout le long du Mur. Et à la fin des années 1980, tout le territoire de la RDA était couvert par les chaînes de la RFA (et la radio DLF) – sauf deux régions à l’ex­trême nord-est (les environs de Greifs­wald, près de la Baltique) et à l’ex­trême sud-est : la zone de concentra­tion d’activités autour de Dresde, ce qui avait valu à cette dernière zone d’ombre le sobriquet de « Val­lée des In­no­cents » (Tal der Ahnungs­losen) et à la première chaîne pu­blique de l’Ouest (diffusée par l’ARD) celui de « hors agglomération de Dresde » (ARD = Außer Raum Dresden). Mais depuis le début des années 1980, antennes collectives (câble) et paraboles n’étaient plus interdites …

5NB : Les chaînes de la RDA couvraient une partie du territoire de la RFA ; mais elles n’étaient guère regardées par les Allemands de l’Ouest, sauf à la fin 1989.

Une liberté d’expression canalisée

6Au moment où la RDA fête son 40e anniversaire et où, durant les célébrations, se déroule à Berlin (Est), le 7 octobre 1989, la première manifestation sponta­née de l’histoire de la RDA après la répression sanglante de celle du 17 juin 1953 (de­puis, toute manifestation spontanée était interdite), les médias de la RDA sont to­talement aux ordres du régime. Certes, la Constitution de la RDA (art. 27, al. 1) stipu­lait que « Tout citoyen de la République démocratique alle­mande a le droit d’ex­primer librement et publiquement son opinion… », mais la phrase se poursuivait ainsi : « … dans la conformité aux principes de la pré­sente Constitu­tion ». Ces principes dont le résultat était de restreindre la liberté d’expression se résumaient à la souscription totale au rôle dirigeant du parti SED et à la doctrine du « cen­tralisme démocratique ». L’ensemble de la chaîne de production de l’infor­mation était donc placée sous la tutelle idéologique du Parti dont la politique exprimait la voix des travailleurs. « La direction du parti avait le monopole de l’information comme de l’organisation du parti. La commu­nication entre la direction du parti et l’organisation était à sens unique, se fai­sant du haut vers le bas… Un retour n’était pas souhaité. Les informations transmises de la base vers le haut étaient maquillées, la recherche scientifique sur l’opinion était considérée comme inutile et fut supprimée. Les organisations de la base étaient exclues de la formation de la volonté de la centrale. Leur fonction se résumait à mobiliser les masses pour une ligne dictée d’en haut » (Compte rendu du parti, in : Schabowski, 1990).

« Le journaliste socialiste est fonctionnaire du parti »

7L’information devant être fidèle à la ligne du Parti dont elle était l’expression, la profession de journaliste – un « métier politique » – était réglementée : à l’issue d’une année de formation au sein d’une rédaction, le stagiaire devait déposer sa candidature au département de journalisme de l’Université Karl-Marx de Leipzig, que les Allemands de l’Est avaient baptisé « le monastère rouge » (das rote Klos­ter ; voir l’ouvrage publié sous ce titre par B. Klump). Une fois reçu, il y effectuait quatre années d’études sanctionnées par un diplôme at­tes­tant de ses compé­tences professionnelles comme de sa sujétion au régime. En effet, ex­plique le « Dictionnaire du journalisme socialiste » édité en 1981 par ce dé­par­tement : « Le journaliste socialiste est fonctionnaire du parti de la classe ou­vrière…. Il contribue à consolider le lien de confiance du peuple en­vers le Parti et l’Etat. L’ensemble de son activité est foncièrement déterminé par le pro­gramme et les résolutions du Parti marxiste-léniniste de la classe ou­vrière ainsi que par la Constitution de l’Etat socialiste » (cité par Holzweissig, 1989).

Censure a posteriori et censure préalable

8Bien que cet état de fait soit officiellement nié (on renvoyait alors à la première partie de l’article de la Constitution sur la liberté d’expression), la censure s’ap­pli­quait sous ses deux formes : a posteriori et préalable. La première forme est celle qu’on connaît le mieux : tout journaliste contrevenant encourait un blâme et des représailles en cas de récidive. Cette réalité entretenait l’auto-censure : les jour­nalistes y « étaient amenés par la contrainte. Ces ‘ciseaux dans la tête’ permet­taient à Erich Honecker de se prévaloir, face aux journalistes et hommes poli­tiques occidentaux, du fait qu’il n’y aurait pas de censure en RDA » (Compte rendu du parti, in : Schabowski, 1990). En RDA, le droit de la presse relevait du pénal. Plus significative encore est la censure préalable, puisque c’est à travers elle que s’exprimait la doctrine marxiste-léniniste. Ainsi, une fois par semaine, tous les rédacteurs en chef étaient réunis à Berlin pour prendre les directives ou mots d’ordre de la semaine. Ceux-ci concernaient à la fois les informations à pas­ser sous silence, le contenu des informations à diffuser, et la manière de les trai­ter. Le « Manuel du journalisme de la RDA » explique pourquoi : « Pour trans­mettre au lecteur une vision correcte de la réalité objective et de sa cohé­rence, il est procédé par le Parti au choix des informations à rendre publiques, de leur emplacement, de la hiérarchisation des faits relatés, comme de leur for­mulation, ainsi que de la composition des titres » (cité par Holzweißig, 1989).

Fin 1989 : proclamation de la liberté de la presse

9Longtemps, ces pratiques sont restées peu connues, les divulguer était risqué. L’opinion n’en prit conscience qu’avec la démocratisation des médias, rendue offi­cielle par la proclamation de la liberté de la presse et la nomina­tion, le 7 no­vembre 1989, de Günter Schabowski aux fonctions de Secrétaire du comité cen­tral du SED chargé de l’information et de la politique des médias (donc mi­nistre de l’information). G. Schabowski y avait été nommé par Egon Krenz à la condition expresse de l’être en qualité de « liquidateur des structures jusque-là adminis­trées », se rappelle-t-il,ajoutant : « cela voulait dire : fin de la mise sous tutelle de la presse ». Et il raconte qu’une de ses pre­mières mesures fut de « convier les rédacteurs en chef pour les informer qu’à l’avenir ce genre de réu­nion n’avait plus de sens et qu’ils devraient faire tous seuls ce qu’ils avaient à faire » (Schabowski, 1990).

L’opinion prend connaissance des mots d’ordre auparavant dictés à la presse…

10Dans son édition du 19 janvier 1990, le quotidien CDU est-allemand Neue Zeit publie alors de larges extraits de ces directives, repris par le quoti­dien ouest-alle­mand F.A.Z. trois jours plus tard. Nous n’en ci­terons ici que deux. Alors que la pénurie de biens de consom­mation, notam­ment alimentaires (voir dans ce numé­ro l’analyse de K. Brenke) est manifeste en RDA et que filtrent via la télé­vision ouest-allemande les infor­mations sur une pénurie bien plus dra­matique encore en Roumanie ou en Po­logne, le mot d’ordre du 10 août 1989 est : « Dans nos jour­naux, nous ne for­mulerons pas la moindre critique quant aux problèmes d’appro­visionne­ment ». Alors que, après l’ouverture de la frontière entre la Hongrie et l’Autriche (le 2 mai 1989), l’exode des Allemands de l’Est vers la RFA commence à prendre des proportions dra­matiques, le mot d’ordre du 27 juillet 1989 est : « Nous ne nous intéresserons pas à la problématique des départs de RDA ».

… par le Politbureau

11Ces directives étaient fixées par le Politbureau du SED. Leur mise en œuvre était confiée à un membre du Comité central qui avait sous sa direction le Dé­parte­ment Propagande (chargé de fixer la ligne politique générale) et le Dépar­tement Agitation chargé de la mettre en œuvre, donc de veiller à sa diffusion, et dont dé­pendait l’Office de presse du président du Conseil des ministres. C’est cet Office qui délivrait les mots d’ordre hebdomadaires. Le même avait sous sa res­ponsa­bilité l’agence centrale d’information ADN et présidait deux Comités d’Etat assu­mant la tutelle, l’un de la radio, l’autre de la télévision. Pour le dire au­tre­ment : l’agence ADN, l’office de radio et l’office de télévision étaient le bras prolongé du Politbureau qui avait par ailleurs son organe (le quotidien Neues Deutschland) et contrôlait également via l’Office de presse les publications des organisations de masse (par exemple Junge Welt) comme les journaux des partis d’opposition au­torisés (dont ce Neue Zeit de la CDU de l’Est).

Renouveau de la presse, puis normalisation

Du temps de la RDA, une presse totalement sous contrôle du Parti : …

12La presse écrite, abondante au demeurant avec 550 titres pour 1 000 habitants (Statistiques officielles de la RDA), n’était pas seulement contrôlée via la forma­tion des journalistes ou l’emprise du Parti sur son contenu. Elle l’était aussi au ni­veau de la production. Le papier était contingenté, et la principale quote-part attri­buée aux organes du parti. Ainsi, sur les 39 quotidiens existants, tirant à plus de 9 millions d’exemplaires au total, la part du lion (6,6 millions) allait aux 15 édités par le SED (dont Neues Deutschland et Berliner Tageszeitung). Les quotidiens des organisations de masse ayant un tirage total de près de 2 mil­lions, les 18 titres des partis d’opposition autorisés par le régime (ils étaient dénommés Blockpar­teien) devaient se contenter d’un tirage d’un peu plus de 800 000 seulement au total. S’ajoute à cela que la quasi-totalité de la presse était impri­mée par une holding dépendant du comité cen­tral ; quant à la distri­bution auprès des abonnés et des points de vente autori­sés, elle était un mono­pole de la poste. Enfin, la poli­tique des bas prix voulait que les journaux soient large­ment sub­vention­nés (332 millions de marks est en 1989).

… édition, impression, distribution et abonnements

13On comprend mieux, dès lors, pourquoi tant de titres de l’ex-RDA se sont effon­drés ou ont fait faillite peu après la démocratisation de leur rédaction (Kammann, 2010) : la presse devait faire simulta­né­ment l’apprentissage de la liberté d’infor­mation et des lois du marché. Per­sonne, à l’époque, ne pouvait imaginer qu’un quotidien puisse être une entre­prise obéissant à des lois économiques propres, personne ne maîtrisait ni la production ni la distribution de ce produit qu’est un journal. Jusqu’au 15 mai 1990, la Deutsche Post (RDA) avait le monopole de la distribution, les éditeurs ne connaissaient donc même pas leurs abonnés, ni encore moins leur lectorat.

1er avril 1990 : fin des subventions. Les lecteurs se désabonnent…

14La libération de la presse s’est faite durant une brève période d’efferves­cence qui s’accompagne de toutes les manifestations non seulement d’une concur­rence naissante, mais aussi de la découverte même de ce qu’elle implique, et qui se pro­longera quelques années, puisque l’adhésion de la RDA à la RFA provoque une redistribution des cartes dans l’ensemble de l’Allemagne unie. La crise la­tente se manifeste au moment de l’abandon, le 1er avril 1990, de la politique de subventionne­ment de la presse. Du jour au lendemain, celle-ci découvre les coûts réels, et les titres triplent le prix de l’exemplaire, ce qui entraîne une vague de désabon­nements sans pareille : selon une lettre du ministre est-alle­mand de la poste, publiée par le quotidien Berliner Zeitung, 3,6 millions d’abon­nements auraient été résiliés en la seule journée du 1er avril 1990, tous titres confondus (Cirac Media, n° 3/90). Cette chute s’explique toutefois aussi par une normalisa­tion des habitudes de consommation des médias des Alle­mands de l’Est : ras­surés désormais sur la qualité comme la fiabilité de l’infor­mation, les lecteurs n’ont plus besoin comme avant de multiplier les abonne­ments pour confronter la pré­sentation des faits et chercher à saisir, au détour d’une phrase ou entre les traits d’une carica­ture, l’élément invalidant la propagande officielle ou du moins apportant un éclairage un tantinet plus pluraliste. Et puis, mainte­nant qu’il n’y a plus de fron­tière ni d’interdits, ils peuvent librement acheter et découvrir les grands quoti­diens (supra-régionaux) et les périodiques de l’ouest.

… et s’équipent en récepteurs radio et TV

15Enfin, les Allemands de l’Est ont d’autres priorités en matière de médias à l’ap­proche de l’union mo­nétaire : ils ont un immense besoin de rattrapage en biens de consommation. Et plus particulièrement en récepteurs de radio ou de TV pour enfin pouvoir capter en couleur cette télévi­sion ouest-allemande qu’ils ne rece­vaient jusqu’ici qu’en noir et blanc. Au mo­ment du passage à la couleur dans la deuxième moitié des années 1960, la RDA avait en effet opté pour le SECAM français pour contrer le PAL ouest-allemand ; ces deux standards étaient néan­moins compatibles en noir et blanc.

16 mai 1990 : fin du monopole de distribution

16Dans ce contexte de bouleversements, et profitant d’une sorte de vide juridique sur un marché qui émergeait, les quatre grands éditeurs ouest-allemands de quo­tidiens et pério­diques (Bauer, Burda, Gruner+Jahr et Springer) avaient en­trepris immédiatement après l’ouverture de la RDA de monter un système de distribution pour mieux vendre à l’est leurs propres produits. Mais ils s’étaient fait rappeler à l’ordre par l’Office fédéral des Cartels (RFA) : à l’ouest, le secteur de la distribu­tion est interdit aux édi­teurs de presse pour emprêcher tout mono­pole d’opinion. Et en RDA, le gouver­nement issu des élections libres du 18 mars 1990 adopte un décret sur la distribution de la presse, entré en vigueur le 16 mai, qui libéralise ce secteur d’activité, mais en conformité avec la législation de l’ouest. Restait la question de l’impression. 13 des 15 imprimeries que comp­tait la RDA appar­tiennent au Parti, qui ne les cède que progressivement et après force tergiversa­tions. Les rares rotatives accessibles sont donc sursatu­rées, et de surcroît obso­lètes, ce qui interdit notamment la couleur.

Reprise des quotidiens régionaux est par les éditeurs ouest

17S’engagent alors de nombreuses coopérations entre quotidiens est et ouest. A l’origine, elles étaient donc avant tout d’ordre financier, technique et commer­cial, mais les professionnels de l’ouest apportaient aussi leur soutien en termes de for­mation. A la méconnaissance héritée du modèle économique de la presse s’a­joute l’évolution du contexte : le ‘modèle’ est-allemand d’une presse pu­re­ment idéologique est maintenant obsolète, et la demande des lecteurs est-alle­mands allait, une fois leur soif de débats politiques assouvie, au format clas­sique du quotidien généraliste, pluraliste et politiquement indépendant. Et ce quotidien se devait – à l’est comme à l’ouest – de servir aussi la demande d’in­for­mations lo­cales ou régionales, puisque dans le mediamix allemand (des deux côtés de l’an­cien Mur), c’est la télévision surtout qui livre l’information na­tionale et inter­natio­nale. Or il y avait en RDA 218 éditions régionales des titres du SED (39), donc un potentiel à optimiser, d’autant que nombre de ces édi­tions s’étaient démocrati­sées, et que leur lectorat les avait fidèlement ac­compa­gnés dans cet effort. Ce sont donc majoritairement les éditeurs régio­naux de l’ouest qui, forts de leur ex­périence (et des coopérations engagées avec leurs homo­logues de l’est), mais aussi désireux d’étendre leurs parts de marché, vont se poser candidats notam­ment au rachat des 10 grands quoti­diens régionaux de l’ex-SED (tirage total de plus de 3 millions d’exem­plaires) quand la Treu­hand­anstalt les mettra en vente au début 1991 selon une procédure d’appel d’offre respectant à la fois le mieux disant social et le droit de la concurrence ouest-allemand (un seul titre par can­di­dat). A l’été 1992, les nouveaux contours du paysage est-allemand de la presse prennent forme : les trois quarts des jour­naux de la RDA ont survécu ; seuls ont disparu les or­ganes du parti, les titres de la ‘nouvelle gauche’ et les titres à trop faible tirage ; quelques nou­veaux titres sont nés, surtout dans la zone de l’ancien Mur. A une exception près, les 31 quotidiens qui sub­sistent (sur 39 à l’ori­gine) ap­partiennent tous à des éditeurs de l’ouest. Leur tirage varie entre 315 000 exem­plaires (Leipziger Volkszeitung) et 560 400 (Freie Presse, Chem­nitz) – soit le niveau de l’ouest que seul dépasse le leader incon­testé : WAZ (Essen ; 653 100).

Aucun supra-régional est-allemand

18Le rêve (ou la hantise) des repreneurs était de voir l’un de ces titres grandir au point de devenir un quotidien supra-régional comme le sont le F.A.Z. (Franc­fort), le Süddeutsche Zeitung (Munich) ou le Handelsblatt (Düsseldorf). Les grands quotidiens ‘nationaux’ allemands sont en effet tous d’abord des régio­naux qui, simplement, sont distribués aussi dans l’ensemble de l’Allemagne et à l’interna­tional. Les médias allemands présentent en effet tous une structure aussi poly­centrique que celle de l’économie ou des pouvoirs administratifs ou politiques. Pour contrer cette concurrence potentielle, l’un d’entre eux : Die Welt, démé­nage même de Bonn à Berlin. Mais aucun titre de l’est ne par­vient à fran­chir le saut hors de sa région, même pas le Berliner Zeitung auquel on ac­cor­dait pour­tant les plus fortes chances après le déménagement de la capitale de Bonn à Berlin ; il est resté berlinois, métropolitain, sans plus. Il faut dire aussi qu’en l’es­pace de 20 ans, les nouvelles technologies et les ‘nouveaux médias’ ont considéra­blement changé la donne.

Un marché de la presse normalisé : concentré et pourtant pluraliste

19Le paysage allemand de la presse est aujourd’hui normalisé. Et il présente un fort degré de concen­tra­tion au niveau des éditeurs. Alors qu’en 1991, le nombre d’éditeurs de quoti­diens s’élève à 410 (on en comptait 358 à l’ouest en 1989), il est tombé depuis à quelque 350. Dans le même temps, le nombre de rédac­tions autonomes, c’est-à-dire pouvant servir plusieurs titres (119 à l’ouest et 37 en RDA en 1989), s’est stabilisé jusqu’à 2008 autour de 135, et ce dès 1993, an­née de crise écono­mique, après avoir connu un pic de 158 en 1991. Le nombre d’édi­tions (1 344 à l’ouest, 291 en RDA en 1989) a connu une évolution sem­blable : après un boom jusqu’en 1995 (plus de 1 600 éditions), il s’est stabi­lisé aux alen­tours de 1 500. Autrement dit, bien que le marché soit fortement concentré au ni­veau des so­ciétés ou groupes de presse, l’offre de journaux se caractérise par un grand pluralisme. Quant au tirage total (20,3 millions d’exemplaires à l’ouest en 1989), il n’est en 2008 que de 20,2 mil­lions dans l’Allemagne unie, après avoir connu une baisse régulière depuis le boom de l’Unité enre­gistré en 1991 (27,3 millions). C’est là l’effet des mutations observées dans tous les pays industrialisés depuis la montée en puissance des médias en ligne qui captent consommateurs de contenus et budgets publicitaires. D’autre part, c’est l’effet de l’Unité même : l’extension du marché qu’elle représentait pour les édi­teurs de l’ouest a déclen­ché une phase de restructuration puis de concen­tration des édi­teurs. Les muta­tions étaient d’autant plus profondes qu’elles avaient pour parallèle le reposition­nement de la presse dans le segment de l’audiovi­suel, lui aussi alors en pleine phase de restructuration.

Audiovisuel : la quadrature du cercle a trouvé une réponse

Diversification de la presse dans l’audiovisuel privé

20Les éditeurs de presse sont en effet les acteurs de la première heure de la libé­ra­lisation de l’audiovisuel en RFA ouest (Bourgeois, 1995). Ils y sont enga­gés selon leur taille et leur ‘métier’. Les éditeurs de la presse régionale pré­fèrent la radio, autre ‘mé­tier’ construit sur le verbe, et média local ou régional par excel­lence en Alle­magne. Cela est dû au fait que les Länder sont souverains en ma­tière d’au­dio­visuel et que, les ondes longues ayant été retirées à l’Allemagne au sortir de la guerre, la bande FM est exploitée en RFA dès le début de 1949 ; or elle ne des­sert que de courtes distances. En outre, les fréquences sont limitées en nombre par une gestion du spectre que rend délicate la présence des trans­mis­sions mili­taires des forces alliées. Quant aux grands groupes que sont les éditeurs de pé­riodiques, média associant le verbe et l’image, ils s’investissent dans la télé­vi­sion qui est lui aussi un média à diffusion nationale, tout comme leurs titres.

Des médias qui croissent par ‘endogamie’

21Comme une ‘loi’ implicite veut qu’aucun capital étranger à la branche (sauf ban­caire, bien sûr) ne puisse être investi dans les médias, la croissance rapide du sec­teur privé de l’audiovisuel après le feu vert que lui donna l’entrée en vigueur, le 1er avril 1987, du Contrat d’Etat sur l’ordre dual de la radiodiffusion, a toujours été organique ou pour le dire autrement : endogame. Le même constat vaut a fortiori pour ses permanentes restructurations. Cette interdiction tacite – le ‘ta­bou Hugenberg’ – vise à interdire à tout jamais la collusion d’intérêts entre in­dustrie (notamment militaire), monde politique et médias comme ce fut le cas sous le IIIe Reich. Sour la République de Weimar, Alfred Hugenberg, président du directoire de Krupp et député natio­naliste, avait constitué un empire média­tique qui fut le levier de l’accession au pouvoir d’Hitler et favorisa la mise au pas des médias (surtout audiovisuels) dès l’entrée en fonctions du ministre de la Propagande, Jo­sef Goebbels. En se constituant en 1949, la jeune RFA a ainsi doublement tiré les enseignements de la dictature nazie : par ce tabou concer­nant le capital des médias, et par le principe de la liberté constitutionnelle des médias. Pour assu­mer pleinement leurs fonctions d’information, d’articula­tion, de critique et de contrôle en dé­mocratie, les médias doivent en effet être indé­pendants non seulement du pouvoir politique (exécutif, en l’occurrence), mais de tout pouvoir, notamment économique.

La portée de la liberté de l’information en RFA

La loi fondamentale garantit la liberté d’information. Cette garantie figure presque en tête du catalogue des droits fondamentaux. C’est l’art. 5, al.1 : « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser libre­ment son opinion par la parole, par l’écrit et par l’image, et de s’informer sans entraves aux sources qui sont accessibles à tous. La liberté de la presse et la liberté d’informer par la radio, la télévision et le cinéma sont garanties. Il n’y a pas de censure ». L’al. 2 poursuit : « ces droits trouvent leurs limites dans les prescriptions des lois générales, dans les dispositions légales sur la protection de la jeunessse et dans le droit au respect de l’honneur personnel ». (L’al. 3 garantit la liberté de l’art, de la science, de la recherche et de l’enseignement).

Dans son abondante jurisprudence, le Tribunal constitutionnel fédéral n’a cessé d’insuffler vie à cette liberté dont, dans son pre­mier grand arrêt rendu en 1961 (surnommé « jugement sur la TV Adenauer » et considéré comme la ‘Grande charte’ de l’audio­visuel), il en a explicité la portée. « L’art. 5 de la Loi fondamentale contient plus que le simple droit fondamental individuel du citoyen au respect, de la part de l’Etat, d’un champ de liberté au sein duquel il peut exprimer librement son opinion. L’art. 5, alinéa 1, phrase 2 de la Loi fondamentale garantit en particulier l’autonomie de la presse en tant qu’institution… Il serait con­traire à cette garantie constitutionnelle que l’Etat, directement ou indirectement, réglemente ou dirige en totalité ou en partie la presse ». Autrement dit, outre-Rhin, la presse jouit d’une garantie institutionnelle de sa liberté.

Cette garantie institutionnelle s’applique également à l’audiovisuel (ou : radiodiffusion). Les juges de Karlsruhe poursuivent : « Abstraction faite de la spécificité de la radiodiffusion…, la radiodiffusion appartient, au même titre que la presse, aux moyens modernes de communication de masse indispensables qui influent sur l’opinion publique et contribuent à la former. La radio­dif­fusion est plus qu’un simple ‘medium’ dans la formation de l’opinion publique, elle en est bien plutôt un ‘facteur’ éminent ». Il s’ensuit que, pour la radiodiffusion, « la liberté ne revêt pas une importance moindre que pour la presse. Cela est clairement exprimé dans l’art. 5 dont l’al. 1, phrase 2 garantit, en même temps que la liberté de la presse, ’la liberté de la relation par la ra­diodiffusion et le cinéma’ ».

La différence entre presse et audiovisuel réside dans la forme que prend ou droit prendre le pluralisme. La presse étant un mar­ché, soumis à vive concurrence, le pluralisme est de ce fait assuré – en externe, par la pluralité des produits et des positions exprimées. Une telle concurrence étant par nature limitée dans l’audiovisuel (du moins à l’ère analogique, et du moins en 1961) du fait de la rareté des fréquences, le pluralisme externe est difficile à réaliser. Il convient donc de prévoir par la loi une structure organisationnelle permettant d’assurer ce pluralisme en interne.

« L’art. 5 exige… que cet instrument moderne de la formation de l’opinion ne soit livré ni à l’Etat, ni à un seul groupe social. Les organismes de radiodiffusion doivent donc être dotés d’une structure telle que l’ensemble des forces à prendre en considération disposent d’un pouvoir d’influence au sein des organes de la société et puissent s’exprimer dans le programme global », c’est-à-dire dans l’ensemble des chaînes et radios produites en Allemagne, considéré comme un tout. Cette indépendance va très loin : même un législateur, pourtant élu du peuple, ne peut édicter la moindre directive en matière de programmes (arrêt de 1987).

Si les juges ont étendu le corollaire de ces garanties – le droit à l’information de tout un chacun – à l’ère du numérique en 2008, aucun arrêt depuis 1961 n’a modifié leur approche. Alors qu’elle s’appliquait, à l’époque, au seul secteur public de l’audiovisuel, elle a simplement été étendue en 1986 au secteur privé naissant, introduisant dans le même temps un ‘partage des rôles’ entre public et privé dans la phase de constitution du marché : au service public d’assurer le « service de base » (missions d’intérêt général), aux jeunes chaînes privées d’assurer seulement des « standards de base ».

Le contrôle pluraliste par les groupes représentatifs de la société, qui s’effectue en interne dans le cas du public (via le Rundfunkrat, conseil de surveillance), est externalisé dans celui du privé, et confié à des autorités de régulation, indépendantes, régionales : les Landesmedienan­stalten.

Secteur public : comment marier l’eau et le feu ?

22Si, après la chute du Mur, les radios et TV privées de RFA cherchent à s’é­tendre à l’est, profitant elles aussi de cette extension du marché pour décu­pler leur au­dience et multiplier les ‘contacts’ publicitaires, et mues par l’espoir de con­quérir quelques fréquences disponibles pour leur diffusion herz­tienne ter­restre alors en plein développement, la situation était tout autre pour le secteur public. Le secteur privé était, quant au fond et à quelques détails près, aux prises avec les seules réalités du marché (et des plans de fréquences). Le sec­teur public, lui, était doté par définition d’une mission fon­cièrement politique : in­dépendant du pouvoir, « medium et facteur » de la dé­mocratie d’un côté du Mur, instrument du « Parti marxiste-léniniste de la classe ou­vrière » de l’autre. Le défi de l’Unité était alors de (ré)concilier structures, acteurs et pro­grammes que tout opposait depuis 40 ans, en un mot : de marier l’eau et le feu.

La ‘guerre des ondes’

Vitrines de la partition du monde, les deux Allemagne s’affrontaient bien sûr par ondes interposées.

● Au niveau de la radio, la radio internationale de la RDA : RBI (Radio Berlin international) diffusait vers l’Ouest la pro­pagande officielle du SED. En face, les Alliés américains avaient installé à Munich la Voice of America, radio de contre-propagande ; et dans leur secteur à Berlin, le RIAS (Radio im amerikanischen Sektor), sorte de ‘voix du monde libre’. La RFA pour sa part, dont la démocratie est établie sur la liberté d’information et dont la Cons­ti­tution laissait ou­verte la possibilité d’une adhésion de la RDA (c’est l’art. 23 qui permit l’Unité et qui fut modifié ensuite, ancrant la RFA dans l’Union européenne), préféra miser sur l’information. C’est ainsi que fut institué en 1960 une radio généraliste desservant l’Europe et ‘l’autre Allemagne’ : le Deutschlandfunk (Cologne). Elle émettait en ondes moyennes et sur la seule fréquence ondes longues restant à la RFA après la guerre ; celle-ci était tournée vers l’Est. Elle avait, en face, la radio ‘européenne’ de la RDA : Stimme der DDR.

● Au niveau de la télévision – rappelons que les programmes franchissaient le Mur – l’affron­tement se faisait via les émissions. L’exemple le plus célèbre est ce magazine hebdomadaire de propagande (durée : 20 minutes) lancé en 1960 en RDA, en pleine guerre froide : « Der schwarze Kanal » (le « canal noir », noir comme l’impérialisme occiden­tal). Il sera déprogrammé peu après la chute du Mur. Sa mission était de développer des stratégies ‘de barrage’ pour contrer l’impact de la TV de l’ouest ; il utilisait pour ce faire des extraits d’émissions ou d’articles parus en RFA pour ‘infor­mer’ sur les dysfonctionnements d’un monde capitaliste traversant crise après crise et mieux faire apparaître, par contraste, les mérites du régime socialiste. En réaction à la « politique de démar­cation » de la RDA, la deuxième chaîne ouest-allemande (ZDF) lance en 1971 un maga­zine poli­tique hebdomadaire d’une demi-heure qui se veut l’émission par excellence d’une Allemagne unie : « Kennzeichen D » (« Matricule D », D comme Deutschland). Sa mission est double : servir de correctif à la propagande de la RDA, mais aussi et avant tout à l’effet trom­peur que pou­vaient avoir sur des téléspectateurs est-allemands délibérément tenus à l’écart des réalités ouest-allemandes les pro­grammes de la RFA (et la publicité). Réputée pour l’honnêteté et l’objectivité de son informa­tion, elle était très prisée des Allemands de l’Ouest et de l’Est. Pour ces derniers, elle était l’une des sources d’information les plus cré­dibles sur la RDA.

RDA : 6 radios…

23Au moment de la révolution pacifique, le Comité d’Etat pour la Radio dépendant du Département Agitation a sous sa tutelle l’Office de radio et ses 5 divisions édi­tant 6 stations : Radio DDR qui diffuse deux programmes (Radio DDR 1, in­forma­tions 24 heures sur 24, et Radio DDR 2, émissions culturellesen après-midi et soirée) ; Berliner Rundfunk (radio métropolitaine, 24 heures sur 24) ; Stim­me der DDR (radio ‘européenne’), Radio Berlin International (la « voix » de la RDA à l’in­ternational) et Jugendradio DT 64 (pour les jeunes, créée en 1987). En matière d’information générale, les Allemands de l’Est préfèrent les radios de l’Ouest, principalement RIAS (à Berlin) et Deutschlandfunk qu’ils peuvent capter dans toute la RDA. Quant aux jeunes, ils sont attirés par la musique oc­cidentale, ce qui avait incité le Parti à leur proposer DT 64 avec une ‘contre-pro­grammation’ de rock ou folk idéologiquement plus conforme. Il en ira de même pour la TV qui, à l’instigation de Margot Honecker, crée le 1er septembre 1989 une nouvelle émis­sion pour les jeunes avec la même mission : « Elf 99 ».

… et 2 chaînes de TV

24L’Office de télévision Fernsehen der DDR qui dépend du Comité d’Etat pour la télévision (Département Agitation) réalise deux chaînes nationales : DDR 1 (gé­néraliste ; elle émet de 8 heures à minuit) et DDR 2 (à dominante cultu­relle, avec quelques émissions régionales ; de 17 heures en moyenne jusqu’à mi­nuit). Elles diffusent un journal télévisé de 30 minutes : « Aktuelle Kamera », pro­grammé à 19 heures 30 sur DDR 1, puis réédité dans la soirée (vers 22 heures) sur DDR 1 et DDR 2 ; l’information présentée est passée au crible de la censure préalable du Parti. Les téléspectateurs est-allemands boudaient cette vitrine de la propa­gande officielle, lui préférant de loin les JT de l’ouest, surtout le « Tagesschau » de la première chaîne publique de l’ARD (Bourgeois, 2009). Or à l’automne 1989, « Aktuelle Kamera » est méconnaissable : dès le 11 octobre, il informe sur les manifestations qui se déroulent à Leipzig depuis quelques jours (et qu’on appel­lera ensuite les « manifestations du lundi »). Ce JT s’est démo­cratisé comme l’avait fait la presse avant lui, et son nouveau ton critique fait qu’il est maintenant assidument suivi à l’Est comme à l’Ouest (dans la semaine du 6 au 12 novembre, il a eu en moyenne 320 000 téléspectateurs par jour en RFA, soit dix fois plus qu’avant). Cet engouement retombera peu après, quand les événements seront moins dramatiques.

25Ce dispositif existait depuis 1968, une date à la portée très différente en RDA et dans le monde occidental : cette année-là, la RDA adopte une nouvelle Consti­tu­tion et, entre autres mesures, le Parti resserre les liens avec les médias ; le département de journalisme de l’Université de Karl-Marx à Leipzig sera créé en 1969. Pour mieux contrôler l’audiovisuel (et notamment la TV qui prenait alors son essor), l’ancien Office central de radiodiffusion dépendant du Département Agitation est scindé en deux. L’Office pour la TV était dirigé depuis par Heinrich Adameck, cadre du Parti. En décembre 1989, ce dernier est démis de ses fonc­tions, et son poste supprimé. A la place est créé celui de Generalintendant (in­ten­dant général) ; il sera occupé par le journaliste Hans Bentzien qui avait été ‘mis au placard’ en 1978 (voir la contribution d’U. Kammann dans ce numéro). C’est lui qui est chargé de mener la démocratisation de l’Office de TV, qui reprend alors le nom qu’il portait avant la politique de démarcation : Deut­scher Fernsehfunk (DFF).

Une démocratisation en plusieurs étapes : institution du Medienkontrollrat

26Mais alors que la démocratisation et la normalisation s’effectuent très rapide­ment dans la presse, et que ce processus est largement achevé avant même que soit scellée l’Unité politique, il faudra trois bonnes années à l’audio­visuel de la RDA pour accomplir ce processus. Le 13 février 1990, la Volks­kammer (le par­lement de la RDA) institue un « Conseil de contrôle des mé­dias » : le Me­dienkontrollrat. Il est composé de 23 repré­sen­tants des partis, des commissions parlementaires, des Eglises, du gouverne­ment et des diverses formations réunies au sein du Runder Tisch (la « Table ronde » qui s’était constituée lors de la révolution paci­fique et avait conseillé le gouvernement Modrow jusqu’aux élections libres à la Volkskammer le 18 mars 1990). Ce Medienkontrollrat est chargé de couper le cordon ombilical entre le gou­vernement et les médias et de garantir leur indépen­dance en application de la Loi sur la garantie de la liberté d’opinion, d’information et des médias entrée en vigueur le même jour. Cette loi rompt avec les principes marxistes-léninistes tels qu’ils s’appliquaient à l’infor­mation selon la Constitution de la RDA. Son art. 1 se substitue à l’art. 27 de la Constitution de la RDA ; il énonçait : « Chaque citoyen a le droit à la libre ex­pression de son opinion. Ce droit comprend la liberté d’accéder, sans considé­ration de frontière, aux informa­tions et idées de toute sorte, par la parole, l’écrit, l’imprimé, l’œuvre d’art ou par tout autre moyen de son choix, comme il com­prend la liberté de les recevoir et de les communiquer » (Cirac Media, n° 2/90). La même loi autorise également la pu­blicité à la radio comme à la télévision. Et elle amorce un processus de ré­flexion sur le statut des offices de radio et de TV, qui devra être comparable ou identique à celui des établisse­ments de droit public de la RFA.

… réunion de la radio et de la TV au sein d’une Einrichtung à liquider

27Or la radio et la TV sont « l’institution de la RDA… qui a survécu le plus long­temps en tant qu’organisation ». Elles étaient un des derniers bastions du ré­gime, et leur ‘déSTASIfication’ ne s’est souvent faite qu’en appa­rence ; en réali­té, « on y perfectionnait l’agitprop pour mieux défendre ses propres intérêts », se souvient Roland Tichy qui fut conseiller de Rudolf Mühl­fenzl et prit une part active à la ré­no­vation de l’audiovisuel de l’ex-RDA (epd medien, n° 78/2010). L’art. 36 du Traité d’Unification (signé le 31 août 1990 et entré en vigueur le 3 oc­tobre) avait réuni provisoirement la radio (Rundfunk der DDR) et DFF de l’ex-RDA en une seule structure : la Einrichtung (« l’Institu­tion ») ; ils voyaient ainsi « leur existence assurée jusqu’au 31 décembre 1991 au plus tard, sous la forme d’une personne juridique indépendante de l’Etat et commune aux [nou­veaux ; IB] Länder » ; « les installations techniques des studios, jusqu’ici pro­priété de la Deutsche Post, ainsi que les biens immobiliers destinés à la produc­tion et à l’administration… lui sont attribués ». Dans l’intervalle, cette Einrich­tung est gérée par une sorte de ‘syndic de faillite’ comprenant deux organes : un plénipotentiaire du gouvernement fédé­ral pour l’audio­visuel (Rudolf Mühl­fenzl, ancien directeur de l’information du Bayerischer Rundfunk, qui prend ses fonctions le 15 septembre 1990) ; il est flan­qué par un Comité de la radiodiffu­sion (Rundfunkbeirat) qui comprend 18 repré­sentants des Länder et des groupes représentatifs de la société. Le 1er janvier 1992, donc, la Ein­richtung doit être dissoute par un Contrat d’Etat ad hoc (un Traité conclu entre les Län­der, souverains en matière d’au­diovisuel), puis trans­formée en un ou plusieurs établis­sements de droit public dont il revient aux Länder de fixer les statuts(Ci­rac Media, n° 4/90). Pour résu­mer : dès le début de 1990, la RDA avait opté pour le modèle ouest-allemand d’un audiovisuel indépen­dant de l’Etat et investi d’une mission démocratique, et d’autre part structuré selon les lois du fédéra­lisme, c’est-à-dire relevant des compétences des législa­teurs des Län­der.

Travaux d’Hercule

28Mais cette tâche est plus complexe qu’il y paraît. Les Länder se constituent ra­pi­dement, mais cela implique que chacun, après adoption de sa Constitution, élise son parlement puis son gouvernement (cette phase s’achève le 14 octobre 1990). Il leur faut également intégrer ‘l’acquis’ de l’Allemagne unie : système politique, administratif, législation économique et sociale. Dans ce contexte, « l’Ordre dual de la radiodiffusion » (coexistence du public et du privé, instituée à l’ouest en 1987) s’applique lui aussi automatiquement dans les nouveaux Län­der. Reste à chacun d’entre eux de lui donner forme sur son territoire. Au­tant de travaux d’Her­cule à mener de front... S’engagent alors, pour la future configuration de l’audio­visuel public, d’innombrables débats et séminaires réunissant acteurs de la branche, politiques et experts (Kammann, 2010). Mais le climat tourne : l’euphorie des premiers bouleversements retombe après l’Unité, l’im­mensité du travail de transition, ses manifestations inévitables que sont la mon­tée du chômage et les difficultés rencontrées pour reconstruire l’économie, déso­rientent l’opinion et sus­citent une vague d’Ostalgie (voir dans ce numéro les articles de K. Brenke, E. Spitznagel et T. Petersen). Et les intellectuels, comme une partie de l’opinion pro­jettent alors leur nostalgie sur l’audiovisuel, rêvant de le voir devenir « le dernier bastion de la RDA » (Tichy ; epd medien, n° 78/2010).

29Les questions que soulève la réorganisation de l’audiovisuel est-allemand sont elles aussi complexes : quel avenir pour les radios internationales respectives ? quelle configuration donner au service public ? comment mettre en place le sec­teur privé ?

Deutsche Welle absorbe Radio Berlin International

30En ce qui concerne les radios ‘internationales’, il faut distinguer deux groupes : celles dont la vocation est classique (Deutsche Welle à l’ouest et Radio Berlin International à l’est), et les autres. Les premières finiront par fusionner, Deut­sche Welle (Cologne) abosorbant RBI (le choix de Cologne s’explique aussi par la nou­velle répartition des centres de pouvoir au sein de l’Alle­magne unie et du choix de Berlin comme capitale). La nouvelle Deutsche Welle lancera un service mondial de TV le 1er avril 1992. La situation des autres est plus délicate à gé­rer. Du côté ouest, Deutschlandfunk (DLF, Cologne) a largement perdu sa justi­fication (des­servir ‘l’autre Allemagne’) avec l’Unité ; il lui reste sa vocation cultu­relle et euro­péenne. Du côté est, il y a la station culturelle Radio DDR II ; pour­quoi ne pasengager une coopération ?La radio de propagande Deutsch­land­sender (an­cien­ne­ment Stimme der DDR) a elle aussi perdu toute légitimité ; il n’en va guère au­trement de RIAS (radio de statut américain, mais financée presque exclusivement par la RFA).

Quel sort réserver aux autres radios ‘internationales’ ?

31Il serait dommage de tout simplement liquider ces radios. Et elles attisent les con­voitises. L’établissement public de TV commun à tous les Länder, la ZDF (Mayence ; elle édite à l’époque la deuxième chaîne généraliste diffusée dans toute l’Allemagne et participe à la chaîne culturelle 3sat) verrait bien enfin se ré­aliser son vieux rêve : avoir elle aussi ses stations de radio comme les éta­blisse­ments membres de l’ARD, ses concurrents. Comme l’Unité allemande im­plique la réorganisation de tout l’audiovisuel public, pourquoi ne pas mettre à profit cette occasion pour ajouter un second pilier d’activités au ZDF et intégrer dans ses structures ce Deutschlandfunk qui pourrait à terme, si les législateurs le voulaient bien, avoir à sa disposition un réseau de fréquences lui permettant de desservir aussi l’Allemagne de l’ouest ? Car sous la question de l’avenir des structures se profile aussi celle de la réorganisation des plans de fréquences hert­ziennes ter­restres. L’Unité s’est traduite en effet par ‘l’addition’ des fré­quences attribuées à l’ex-RDA et à la RFA ; le départ progressif des forces alliées en libèrera un cer­tain nombre d’autres. Mais une autre question encore se pose : celle de la mis­sion et des statuts. DLF est une radio ‘pour l’Europe’, et a de ce fait un statut particulier, défini par le Bundestag ; elle relève donc du droit de la Fédération – à l’opposé de l’établissement ZDF qui, lui, repose sur un Contrat d’Etat conclu entre tous les Länder qui lui ont confié la mission de réaliser une chaîne diffusée dans toute l’Allemagne. De surcroît, statutairement, le DLF est membre associé de l’ARD depuis sa création… A l’époque des intenses ré­flexions autour de l’avenir du DLF, on peine en Allemagne à concevoir qu’une radio puisse faire un pro­gramme généraliste ‘national’ ; ce format est réservé à la TV, les radios étant toutes par définition régionales (KAS, 1991).

Création de Deutschlandradio…

32Finalement, les ministres-présidents des Länder parviendront à un accord le 25 juin 1992 : il sera créé un organisme doté du statut de collectivité de droit public (Körperschaft des öffentlichen Rechts) chargé de réaliser deux programmes gé­néralistes comprenant tous deux une part importante d’information et d’émissions culturelles. Le choix de ce statut est un compromis : bien qu’il en soit très proche en matière d’autonomie, il diffère de celui d’établissement de droit public (Anstalt des öffentlichen Rechts) qui est celui du ZDF et des membres de l’ARD. Et il permet surtout de concilier toutes les positions tout en préservant les structures existantes en l’état : car une collectivité (à la diffé­rence d’un établissement) de droit public est légitimée par l’existence de membres adhérents, en l’occurrence les établissements de l’ARD et le ZDF ; ce sont eux qui la financent. C’est donc l’ensemble du service public de l’audio­visuel allemand qui porte cette nouvelle entité qui prendra pour nom lors de sa constitution en 1994 Deutschlandradio.

… avec 2 antennes ‘nationales’

33Pour concilier les intérêts des Allemands de l’est et de l’ouest, cette entité qui a son siège à Cologne (sa base est le DLF, après avoir transféré ses rédactions en langues étrantères à la Deutsche Welle) dispose de deux centres de production : l’un à Cologne, où est réalisé le programme Deutschlandfunk – il a gardé son nom, mais devient radio ‘nationale’ allemande, avec une dominante d’informa­tion ; l’autre à Berlin, où est réalisée l’antenne baptisée aujourd’hui Deutschland­radio Kultur. Cette radio à dominante culturelle est le fruit de la fu­sion du premier programme du RIAS (l’autre a été privatisé en 1992) et de DS Kultur,radio qui était née en juin 1990 de la fusion de Radio DDR 2 (culture) et Deutschland­sender (ex-Stimme der DDR). Comme elle mariait deux antago­nistes, il était diffi­cile de confier à Deutschlandradio Kultur, du moins dans un premier temps, une mission d’information… Aujourd’hui, les deux antennes de Deutschlandradio couvrent l’Allemagne entière en bande FM – une ‘révolution’ dans un pays où cette bande était jusque-là utilisée exclusivement par les radios locales et régio­nales. Et, bien sûr, comme toutes les chaînes et radios allemandes, elles sont diffu­sées en clair également par les satellites Astra.

1992 : entrée en vigueur du Contrat d’Etat sur la radiodiffusion dans l’Allemagne unifiée

34Le dossier de la radio fut le dernier à être clos. Il impliquait en effet que les struc­tures institutionnelles du service public soient mises en place, que soit revu le mode de répartition interne du produit de la redevance et que, plus générale­ment, soit fixé le cadre législatif régissant l’ensemble de l’audiovisuel dans l’Allemagne unie. Cette tâche gigantesque fut achevée le 1er janvier 1992, date d’entrée en vigueur du Contrat d’Etat sur la radiodiffusion dans l’Allemagne uni­fiée (Staats­vertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland), signé par les Länder le 31 août 1991. Ce Contrat étendait aux nouveaux Länder les disposi­tions en vigueur à l’ouest, tout en dé­terminant le cadre de la transition entre la liquidation de la Einrichtung et la mise en service des nouvelles structures pu­bliques, en aug­mentant la rede­vance pour faire face à leurs besoins futurs, en modifiant les seuils de concen­tration pour le secteur privé et en transcrivant en droit national la Directive euro­péenne (publicité). Ce Contrat d’Etat est donc une loi-cadre géné­rale compre­nant six lois-cadres particulières (Cirac Media, n° 8/1991). Il se con­tente au fond d’une part de fixer les règles du jeu (un « ordre » selon le terme allemand) pour les activités du secteur dans toute l’Allemagne et, d’autre part, d’entériner le choix fait par les nouveaux Länder en ma­tière d’organisation de leur audiovi­suel public, tout en révisant en consé­quence le mode de fonctionnement du financement (système de péréquation) interne au dispositif.

A l’automne 1991, création du Mitteldeutscher Rundfunk…

35Les nouveaux Länder venaient en effet de décider de se doter d’établissements de radiodiffusion de droit public sur le même modèle que les autres membres de l’ARD. Et à l’automne 1991, leur configuration concrète était elle aussi dessi­née. Le premier à voir le jour est le Mitteldeutscher Rundfunk (MDR, Leipzig), créé le 30 mai 1991 par Contrat d’Etat entre les Länder de Saxe, Saxe-Anhalt et Thu­ringe. Les particularités régionales sont respectées : chaque Land a sa ‘mai­son de la radiodiffusion’ pour produire une radio pour le Land, apporter sa contribution aux radios couvrant les 3 Länder signataires et produire des émis­sions pour les décrochages régionaux de la chaîne commune aux trois Länder.

Les établissements membres de l’ARD en 2010

Les établissements membres de l’ARD en 2010

… d’un ORB qui fusionnera en 2003 avec le SFB

36Le petit Land du Brandebourg (où le produit de la redevance est donc faible) crée par loi le 25 septembre 1991 son propre établissement, contre l’avis de la plupart des experts : Rund­funk Brandenburg (RBr ; Potsdam) ; il voulait se démarquer de la trop puissante Berlin. Mais le (trop) petit RBr, rebaptisé entre-temps Ostdeut­scher Rundfunk Bran­denburg (ORB) pour mieux affirmer son identité, finira par fusionner en mai 2003 avec le Sender Freies Berlin de Berlin (ouest) et former l’ac­tuel Rundfunk Berlin Brandenburg (RBB ; Berlin).

Le Land de Meclembourg rejoint le NDR

37Le Land de Mecklembourg avait longtemps hésité, se demandant s’il allait con­clure une alliance avec Berlin ou le Brandebourg, ou s’il allait répondre à l’offre du Norddeutscher Rundfunk (NDR) qui couvre alors les anciens Länder entre la Mer du Nord et la Baltique (Basse-Saxe, Hambourg et Schleswig-Hol­stein) et s’asso­cier avec lui. C’est cette option qui l’emportera finalement : le NDR accueille son quatrième partenaire en décembre 1991, après modification du Contrat d’Etat entre les Länder concernés. Pour préserver l’identité du Meck­lembourg dans la réalisation de la chaîne généraliste commune destinée au nord de l’Allemagne, le Land a lui aussi, comme les trois autres, sa ‘maison de la radiodiffusion’ auto­nome.

Les nouveaux établissements ont intégré l’ARD

38Le 31 décembre 1991 à minuit, la Einrichtung cesse donc d’émettre, et l’ARD se pré­sente désormais comme le groupement de travail des établissements de tous les Länder. A l’exception de la récente fusion entre deux établissements du sud-ouest dans une nouvelle entité (SWR), cette structure n’a plus varié depuis. Le Contrat d’Etat sur la radiodiffusion dans l’Allemagne unifiée est entré en vi­gueur le 1er janvier 1992. L’Unité de l’audiovisuel public est achevée.

Le contrôle du secteur public est l’affaire de la société

39Le modèle ouest-allemand de structures indépendantes de l’Etat, considérées comme des émanations de la collectivité des citoyens (société civile) et contrô­lées par cette dernière via ses organes, s’est imposé à l’est. Si l’Intendant dirige l’établisse­ment et en est à la fois ‘directeur de la publication’ et représentant légal, si le conseil d’administration en contrôle la gestion et donne quitus à l’Intendant, le pluralisme des programmes est garanti par le conseil de surveillance. Ce « Conseil de la radiodiffusion » (Rundfunkrat ; il s’appelle Fernsehrat dans le cas du ZDF) qui contrôle la ligne éditoriale est en effet la concrétisation du con­trôle par les citoyens : il se compose de réprésentants de la société civile orga­nisée (fédérations professionnelles, syndicats, Eglises, associations…) et d’un nombre restreint seulement de parlementaires ou de représentants des partis politiques. C’est lui qui élit l’Intendant (et non le Land ou les Länder où l’établis­sement a son siège). C’était là le mode d’organisation choisi par la jeune RFA pour garantir la fonction de son audiovisuel en démocratie.

La régulation du secteur privé aussi

40Ce mode d’organisation prévaut également pour la régulation du secteur privé de l’audiovisuel. La seule différence est que cet organe de surveillance est ex­terne aux opérateurs privés, et institutionnalisé sous la forme d’établisse­ments de droit public autonomes : les Landesmedienanstalten (littéralement : établis­sements des médias des Länder). Ces autorités de régu­lation, qui reposent elles aussi sur la législation d’un Land, ont été instituées entre mai (en Saxe-Anhalt) et juillet 1991 (Mecklembourg). Structures de régulation émanant de la société civile, elles concrétisent elles aussi le principe constitu­tionnel de l’indépendance de la radio­dif­fusion vis-à-vis de l’Etat. Financées par la rede­vance, elles ont une double compétence : elles attribuent les licences d’exploi­tation aux opérateurs privés de radio et TV sur le territoire du Land ; elles con­trôlent (a posteriori) le respect du cadre réglementaire (publi­cité, protection de la jeunesse…) et sanctionnent le cas échéant les contre­venants. Elles sont aujourd’hui au nombre de 15, Berlin et le Brandebourg ayant décidé de se doter d’une réglementa­tion commune pour l’au­diovisuel.

Boom du marché des médias et nouvelle donne

41Parallèlement à la reconfiguration organisationnelle et réglementaire du pay­sage médiatique dans le processus d’unification, le marché est en plein boule­verse­ment. La « valse des alliances » que connaît l’Europe dans la première moi­tié des années 1990, et où les opérateurs allemands ou implantés sur le mar­ché alle­mand (le groupe Kirch, les groupes Bertelsmann et RTL) jouent un rôle ma­jeur, est une des manifestations des profonds changements induits à la fois par l’extension du marché que représenta la chute du Mur, et par la multiplication des vecteurs.

Boom du marché publicitaire

42Le marché publicitaire explose : au cours de la seule année 1990, les dépenses publicitaires enregistrent une hausse de 6,7 %. La presse quotidienne profite peu de ce boom (+1 % seulement), à l’inverse des magazines économiques et d’infor­mations générales (+13,6 %). Il est vrai que ces derniers avaient lancé notam­ment une série de dossiers pour expliquer l’économie sociale de mar­ché… La hausse profite essentiellement au média-roi qu’est alors la télévision ; ses re­cettes croissent de 22,5 %. L’essentiel de cette ‘manne’ va aux chaînes privées, alors petites encore, mais en pleine progression : cette année-là, pour la première fois, les recettes publicitaires brutes de RTL plus (aujourd’hui RTL) dépassent celles de l’ARD (961 millions de DM contre 959 millions de DM). La publicité est en effet limitée sur les chaînes publiques : seules la Une et la Deux peuvent en diffuser, et seulement les jours ouvrables, avant 20 heures. Une deuxième petite chaîne privée ‘monte’ elle aussi : Pro7. Elle voit ses recettes publicitaires nettes augmenter de 214,5 % (RTL plus : +134,7 %). Ces deux chaînes constituent le cœur de ce qui préfigure les deux grands groupes de TV privés actuels. En peu de temps, la hiérarchie établie est renversée : de 1992 à 1993, ARD et ZDF voient se réduire leurs recettes publicitaires de près de la moitié ; elles n’at­teignent plus respectivement que 445 et 370 millions de DM. Certes, 1993 est une année de crise économique, ce qui explique en partie cet effondrement, mais plus durables sont les effets de la rapide démultiplication de l’offre de pro­grammes – donc de supports publicitaires après une longue pénurie en compa­raison. Aujourd’hui, les opérateurs RTL Group (avec entre autres la chaîne géné­raliste RTL) et ProSiebenSat.1 (avec SAT.1) se partagent à peu près à égalité près de 90 % du marché de la publicité TV.

Essor du secteur privé de l’audiovisuel

43Car c’est immédiatement après l’Unité que se développe réellement le secteur privé. Aux perspectives favorables de financement (essor du marché publicitaire) s’ajoutent en effet deux autres tendances à la fois : l’équipement accéléré des ménages en moyens de réception (câble et satellite) qui élargit potentiellement l’audience et donc le nombre de contacts publicitaires ; et la démultiplication des vecteurs. En 1992, un foyer télévisé ouest-allemand sur trois est ‘abonné’ au câble (cet abonnement ne concerne que le raccordement au réseau, conçu exclusivement comme un vecteur de distribution) ; les Allemands de l’est sont 6 % seulement, mais s’équipent de plus en plus volontiers. La Bundespost (minis­tère des P&T) qui est alors le seul acteur du câble (infrastructures) d’Allemagne engage un vaste programme de modernisation des installations d’antennes col­lectives construites du temps de la RDA (elles ont une capacité réduite), tout en poursuivant et développant son ‘plan câble ‘ à l’ouest, puis à l’est.

44Si la réorganisation des fréquences hertziennes terrestres permet de dégager progressivement 3 réseaux supplémentaires, c’est surtout le lancement du pre­mier satellite Astra en août 1989 qui accélère l’extension des canaux de diffusion et dans le même temps l’essor de la réception individuelle. Car les satellites pré­cédents, qu’ils soient de télécommu­nications ou qu’il s’agisse de ce couple franco-allemand de satellites-jumeaux (TDF et TV SAT) destinés à l’audiovisuel (direct broadcasting satellites) mais qui, essentiellement pour des raisons tech­niques (côté français) et politiques (côté allemand), ne fut jamais réellement mis en service, ne permettaient guère la réception directe et n’avaient qu’un nombre limité de transpondeurs. Presque du jour au lendemain, donc, Astra offrait une douzaine de canaux. En 1989 s’étaient vendues 200 000 paraboles (tous satel­lites confondus), presque exclusivement à l’Ouest. Un an plus tard, il s’en vend 900 000 dont le tiers dans l’Est – et presque exclusivement dans les 6 mois sui­vant l’union monétaire. Il s’agit majoritairement de paraboles individuelles permet­tant de capter Astra.

Pluralisme et diversité du paysage audiovisuel unifié

45Aujourd’hui, 20 ans plus tard, la réception de la TV (et même de la radio) par voie hertzienne terrestre est résiduelle en Allemagne : elle ne concerne plus guère qu’environ 1 million de foyers ; presque tous les Allemands reçoivent la TV par satellite ou câble, sans parler des liaisons téléphoniques fixes ou mo­biles. Et l’offre standard, gratuite, s’élève à une trentaine de chaînes, moitié pu­bliques, moitié privées (voir REA 75/2006). Et si la structure du marché se présente sous la forme d’un oligopole à trois blocs – ARD/ZDF, RTL Group, ProSiebenSat.1 – les jalons en ont été posés voici vingt ans : la chute du Mur avait rebattu les cartes, forçant la croissance organique (endogamique) des médias et menant à une répartition pluri-médias du marché qui n’a guère varié depuis. La radio est resté le mé­dia local ou régional par excellence et est aux mains des éditeurs de quotidiens (majoritairement des PME régionales) ; la TV est toujours le média des gé­ants de la presse (seuls ou en asso­ciation avec des partenaires issus des médias).

46L’unité des paysages médiatiques, si elle fut houleuse, est achevée depuis longtemps. Et son succès est indéniable, tant sous l’angle du marché que de la démocratie. Certes, le groupe des TV publiques d’ARD et ZDF n’a plus qu’une part d’audience cumulée de 40 % environ, mais l’offre d’information n’en est pas moins très diversifiée et surtout de grande qualité en comparaison de nombre d’autres pays européens. Car ce qui domine en RFA, c’est le format de la chaîne généraliste. Même à l’ère du numérique, la TV est et reste avant tout un média d’information, même si, bien entendu, les formats de fiction ou de divertissement sont pléthore. Les 4 grandes chaînes généralistes (la Une de l’ARD, la Deux du ZDF, RTL et SAT.1) diffusent des JT, de même que toutes les 7 chaînes régio­nales de l’ARD. La presse quotidienne, elle aussi, reste fidèle au modèle du quo­tidien d’informations générales – même les quotidiens régionaux. Quant à la radio (250 stations), peu segmentée, elle diffuse toujours elle aussi une part importante d’infor­mation.

47Et dans cette configuration de médias pluralistes, polycentriques, les particula­rités régionales peuvent s’épanouir, les identités culturelles ou politiques s’affir­mer tout en s’insérant dans un ensemble plus vaste, doté de règles communes, qu’est la République fédérale. La devise de la RFA n’est-elle pas, tout comme celle de l’UE au demeurant : « unie dans la diversité » ? Depuis le lancement du premier satel­lite Astra et l’équipement parallèle des ménages en paraboles ou prises câble, les Hambourgeois peuvent regarder la TV des Bavarois, les Berli­nois celle des Alle­mands du nord, les habitants de Cologne celle de la Saxe ou de la Thuringe… C’est peut-être là que réside, bien que personne (?) ne l’ait en­trevu à l’époque, l’apport le plus fondamental – au demeurant non intentionnel – du satellite Astra : il a créé les conditions techniques permettant un brassage per­pétuel des multiples cultures et identités allemandes et ce faisant, soutenu la mis­sion d’inté­gra­tion dévolue à la télévision.

48Si tous les médias contribuent en Allemagne non seulement au bon fonctionne­ment de la démocratie – tout simplement en assurant le flux permanent d’infor­mations indispensable à un pays et une société où les centres de pouvoirs et de décision politiques, économiques et sociaux sont par nature polycentriques, un flux de surcroît dans l’espace public, sans lequel aucune décision ne pourrait être prise –, ce rôle revient par définition à la télévision. Non seulement la télévision (d’abord de l’ouest, puis de l’est aussi), en assurant l’articulation d’une démocra­tie renaissante à l’est, a confirmé son rôle constitutionnel de « facteur » dans la formation de l’opinion publique au sens politique, mais elle l’a fait également au sens sociologique. C’est elle surtout qui a assuré et qui assure toujours, malgré toutes les mutations de l’ère numérique, la cohé­sion de la société allemande. Elle en est à la fois medium et facteur. C’est là le bilan qu’on peut tirer a posteriori du long et difficile processus d’unification des médias. Sans oublier que, parallèle­ment, les médias ont éminemment contribué à ce que l’Unité devienne une « success story »

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Titre Les établissements membres de l’ARD en 2010
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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Bourgeois, « Les médias dans l’Allemagne unie. De l’unification démocratique à la normalisation du marché », Regards sur l'économie allemande, 98-99 | 2010, 63-78.

Référence électronique

Isabelle Bourgeois, « Les médias dans l’Allemagne unie. De l’unification démocratique à la normalisation du marché », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 98-99 | octobre 2010, mis en ligne le 01 octobre 2012, consulté le 27 juin 2017. URL : http://rea.revues.org/4191 ; DOI : 10.4000/rea.4191

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Isabelle Bourgeois

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