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Le marché de l’emploi est-allemand 20 ans après l’Unité

Eugen Spitznagel
Traduction de Isabelle Bourgeois et Solène Hazouard
p. 21-33

Résumé

Depuis l’effondrement de la RDA et la réunification, les conditions de vie maté­rielles se sont considérablement améliorées en Allemagne de l’est. Cette évolu­tion positive concerne les revenus, le logement, l’équipement des ménages en biens de consommation durables et, d’une manière plus générale, une offre de biens aujourd’hui élargie et diversifiée. Des progrès sont également manifestes en matière d’environnement ou de développement des infrastructures. Pour au­tant, les attentes de l’époque n’ont pas été totalement satisfaites.
Si, au cours des vingt dernières années, la situation économique a connu un net regain, le processus de rattrapage a avancé en deçà des espoirs et attentes initiaux (voir l’analyse de K. Brenke dans ce numéro). Cela a eu des consé­quences sur le marché du travail est-allemand, l’emploi et le chômage évoluant bel et bien au rythme des fluc­tuations économiques.
Nous nous pencherons ici sur le marché de l’emploi est-allemand et le com­pa­rerons parfois au marché ouest-allemand. Or une telle comparaison régionale ne va pas de soi, l’Allemagne de l’est pouvant aussi être considérée comme une économie en transition, ce qui exigerait plutôt une comparaison avec des pays confrontés à la même donne, comme les Etats européens post-socialistes par exemple.
Des facteurs institutionnels viennent toutefois contrecarrer cette approche. Ainsi l’article 72, al. 2 de la Loi fondamentale qui exige « la réalisation de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ». Plaident également en sa défaveur les arguments issus de la théorie sur le développement économique et, last but not least, le Lebensgefühl des Allemands de l’est, en d’autres termes leur ma­nière de considérer et d’aborder leur existence (Ragnitz, 2009).
S’appuyant principalement sur des indicateurs macroéconomiques, la présente analyse abordera dans un premier temps les évolutions économiques, puis celles du marché de l’emploi en Allemagne de l’est, pour s’achever par un regard sur l’avenir.

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Texte intégral

Evolution macroéconomique et processus de convergence

PIB par habitant : un écart de 30 % entre l’est et l’ouest

1Dans une économie, le bien-être matériel est d’ordinaire mesuré en PIB par ha­bitant. La relation entre les niveaux atteints à l’est et à l’ouest détermine en­suite, en pourcentage, la position relative de la population est-allemande en termes de richesse. Ainsi, de 43 % en 1991, cet indicateur est grimpé à 71 % en 2008. Après avoir réalisé des bonds considérables jusqu’au milieu des an­nées 1990, sa valeur annuelle n’a plus guère varié ensuite. Les légères amé­lio­rations du niveau de prospérité ainsi mesuré sont imputables pour l’es­sentiel au recul du nombre d’habitants enregistré depuis 1997, qui constitue le dénomi­nateur de ce ratio. Autrement dit, l’écart entre les niveaux de vie à l’est et à l’ouest s’est largement resserré, mais il reste patent : il est de près de 30% et ne diminue plus guère.

PIB par actif : 79 % du niveau de l’ouest

2Cet écart résulte aux deux tiers de la faiblesse relative de la productivité globale à l’est, mesurée, elle, sous l’angle du PIB par actif. Comme dans le cas des écarts de richesse, l’écart de productivité est présenté selon la même méthode, c’est-à-dire sous la forme du pourcentage de la productivité ouest-allemande qu’atteint celle de l’Allemagne de l’est. De 1991 à 2008, le niveau de la produc­tivité est-allemande est ainsi passé de 44,5 % à 79 % de celui de l’ouest. Si l’écart de productivité s’est ainsi nettement contracté au fil du temps, il ne s’é­lève pas moins toujours à quelque 20%. Ce décalage s’explique avant tout par des structures de production et d’emploi différentes à l’est. Ainsi, l’économie de l’est est moins orientée à l’export si on se rapporte aux branches industrielles intensives en capitaux. En outre en 2006, le taux de capitaux par tête atteignait 75 % de la valeur de référence ouest-allemande ; mais il faut ajouter que les capacités industrielles sont en moyenne plus récentes à l’est et, partant, plus modernes qu’à l’ouest. Enfin, un nombre plus restreint d’Allemands de l’est travaille dans les secteurs à haute valeur ajoutée comme la R&D, notamment parce que la plupart des sièges sociaux des entreprises concernées sont loca­lisés à l’ouest (Ragnitz, 2009). L’écart statistique est-ouest en matière de pro­ductivité résulte aussi en partie des écarts de prix (Brenke, 2010) ; et il n’est qu’à peine réduit par le fait que les actifs est-allemands ont une durée annuelle de travail supérieure (Wanger, 2009).

Taux d’activité plus faible qu’à l’ouest

3Le dernier tiers de l’écart de richesse résulte de la faiblesse du taux d’activité des Allemands de l’est, due pour l’essentiel à la morosité d’un marché de l’em­ploi qui se caractérise par un chômage élevé, que celui-ci soit officiel ou caché. En outre, les préférences individuelles ont changé elles aussi : la propension à prendre un emploi qui, pour des raisons systémiques, était beaucoup plus pro­noncée du temps de la RDA qu’aujourd’hui, a baissé au fil de la transition vers une économie sociale de marché. Pour toutes ces raisons, en Allemagne de l’est, la part des actifs occupés dans l’ensemble de population en âge de tra­vailler est aujourd’hui inférieure de quelque 10 % au niveau de l’ouest.

Revenu disponible par tête : 79 % du niveau de l’ouest

4Mais si on prend pour référence les revenus disponibles, alors les conditions de vie matérielles se sont nettement plus rapprochées de leur niveau occidental que ne le montrent les composantes correspondantes du PIB, puisque le sys­tème de transferts fiscaux redistribue le revenu national allemand en faveur de l’Allemagne de l’est. C’est ainsi que le revenu moyen disponible par habitant y atteint désormais 78,6 % du niveau ouest-allemand. Cet indicateur de richesse se situe donc nettement au-dessus du niveau calculé à partir du PIB par habi­tant (71 %). Mais ces données ne tiennent pas compte des questions de répar­tition ‑ une lacune classique des calculs de moyennes agrégées. Pour avoir une vision plus précise des revenus et des richesses, il faut donc recourir à des indi­cateurs sociodémographiques plus fins et plus diversifiés.

Une économie encore assistée

5Les indicateurs macroéconomiques permettent de conclure que si l’Allemagne de l’est a réalisé de nets progrès économiques, cette dynamique de croissance n’est pas encore entièrement autonome. En effet, le PIB est soutenu par des transferts financiers à hauteur de 3,5 %, et la demande intérieure même à hau­teur d’un cinquième (Blum et. al., 2009).

Le marché du travail depuis l’Unité : offre, demande et sous-emploi

6L’évolution du marché de l’emploi est fortement influencée par celle de la crois­sance du PIB qui dépend, elle, essentiellement de la demande, intérieure et ex­térieure, de biens et de services. La productivité (horaire) et le temps de travail par actif occupé constituent d’autres données déterminantes, conditionnées entre autres par les évolutions technologiques, le coût du travail et du capital, ainsi que par des facteurs institutionnels. Par leur interaction, les ensembles « production », « productivité horaire » et « temps de travail » sont largement déterminants pour la demande de main-d’œuvre, en d’autres termes l’évolu­tion de l’emploi. L’offre de main-d’œuvre est liée quant à elle à l’évolution démo­graphique, au taux d’activité et aux mouvements migratoires et pendulaires.

7Dans le bilan du marché de l’emploi, le sous-emploi correspond au solde entre d’une part la demande de main-d’œuvre ou l’activité, et de l’autre l’offre de main-d’œuvre. Il comprend les chômeurs inscrits aux agences pour l’emploi ain­si que le chômage caché. Ce dernier se compose d’un côté de la réserve la­tente en voie d’insertion, c’est-à-dire des personnes prenant part à des me­sures ac­tives d’insertion en emploi pour autant que celles-ci ne revêtent pas la forme de contrats aidés. De l’autre, il inclut la réserve latente stricto sensu, c’est-à-dire les personnes qui veulent travailler mais qui, par découragement, ont quitté le marché de l’emploi, ne recherchant plus de poste de manière intensive.

Une demande de main-d’œuvre en dents de scie, reflet de l’évolution de l’activité

8Au cours des deux dernières décennies, la demande de main-d’œuvre en Alle­magne de l’est a été fortement déterminée par l’évolution du PIB en termes réels (voir le tableau pp. 32-33).

9Il avait connu une croissance soutenue jus­qu’au milieu des années 1990. Il est vrai que le niveau de départ était bas, et que l’évolution était por­tée par de colossaux transferts ouest-est dans le cadre du programme de re­cons­truction de l’économie est-allemande Aufbau Ost (Brenke, 2010). Dans la se­conde moitié des années 1990, la croissance a fortement ralenti, pour se muer ensuite jusqu’en 2005 en stagnation périodique, restant ainsi lar­gement en dessous du niveau ouest. Lors du cycle de croissance des années 2006-2007, l’économie est-allemande a renoué avec la dynamique de l’ouest, et son PIB a connu une nette hausse en termes réels. Puis, durant l’an­née de crise 2009, la croissance économique a connu un net recul en Alle­magne de l’est aussi, mais celui-ci (le PIB avait baissé de 3 % environ) était moins pro­noncé qu’à l’ouest (près de -5%). Comme cette récession était large­ment im­portée, l’économie est-allemande était en quelque sorte favorisée par son han­dicap structurel : sa faible dépendance des exportations. Le recul mon­dial de l’activité a donc moins affecté la conjoncture à l’est qu’à l’ouest (Fuchs et. al., 2010).

D’abord chute brutale du nombre d’actifs, puis forte hausse de la productivité

10Les bouleversements économiques après l’Unité ont provoqué un recul massif du nombre d’actifs est-allemands. Il est estimé à près de 1 million (-10 %) pour la seule année 1992 ; le chômage partiel, extrêmement répandu à ce moment, avait donné lieu à une vague de licenciements qui n’avait pu être absorbée par toutes ces nouvelles entreprises qui ne commençaient alors qu’à s’établir ou se trouvaient en pleine restructuration. Par la suite, l’emploi est resté orienté à la baisse, avec toutefois quelques améliorations annuelles sporadiques. Ces évo­lutions étaient accompagnées d’une forte hausse de la productivité : la producti­vité horaire s’est accrue de nettement plus de 3 % presque tous les ans jus­qu’en 2002, augmentant ainsi largement plus qu’à l’ouest. Certes plus modérée depuis 2003, la hausse de la productivité est néanmoins demeurée supérieure à l’est. Quant à la durée de travail annuelle, elle s’est réduite en moyenne au fil des ans sous l’effet de la réduction progressive d’un temps de travail hebdo­madaire jadis élevé, comme de l’essor du travail à temps partiel à l’est aussi (Wanger 2008). Aujourd’hui encore, la moyenne annuelle des heures travaillées est supérieure à l’est.

11Ces évolutions ont permis d’un côté de réduire les sureffectifs hérités d’avant l’Unité, de renforcer la compétitivité de l’économie et de préparer l’avenir. De l’autre, la croissance économique s’est révélée de ce fait même peu créatrice d’emplois, puisqu’elle n’apportait pas d’impulsion positive à la demande de main-d’œuvre. Il n’en reste pas moins que certaines branches, régions et entre­prises ont connu en partie une évolution très positive (Bechmann et. al. 2009 ; Blien et. al., 2009). Les régions de Leipzig et de Dresde par exemple se dist­inguent comme des ‘pôles de croissance’. Quant à l’emploi, il s’est particulière­ment accru dans les services aux entreprises et les services financiers, ainsi que dans les services sociaux et la santé.

Le nombre d’actifs occupés ne baisse plus depuis 2003

12Ces deux dernières décennies, l’emploi a évolué différemment et de façon très contrastés à l’ouest et à l’est. Tandis qu’à l’ouest, le nombre d’actifs occupés augmentait de quelque 2,7 millions entre 1991 et 2009, il reculait de plus d’un million de personnes à l’est durant la même période. Mais à y regarder de plus près, on s’aperçoit que la phase de recul de l’emploi à l’est cesse en 2003 (-1,3 million) et qu’elle est suivie depuis par une augmentation (+240 000 d’actifs oc­cupés jusqu’en 2009).

Offre de main-d’œuvre en net recul depuis 20 ans

13L’évolution de l’offre de main-d’œuvre sur le marché de l’emploi présente les mêmes divergences. Alors qu’à l’ouest, 3,4 millions de personnes sont venues gonfler les rangs des actifs potentiels entre 1991 et 2009, l’est en a perdu 1,6 mil­lion, en raison notamment de la migration vers l’ouest.

Taux de chômage : toujours le double de l’ouest

14Durant la même période, le sous-emploi – c’est-à-dire la somme du nombre de chômeurs indemnisés et de la réserve latente – est passé de quelque 1,8 mil­lion à 1,4 million de personnes à l’est. Cette baisse de 0,4 million résulte exclu­sivement du fait que la réserve latente a été absorbée dans le programme de mesures actives pour l’emploi, ce qui fait que par la suite, ces mesures de politique sociale et de lutte contre le chômage ont joué un rôle de plus en plus négligeable. En revanche, en 2009, on recensait en Allemagne de l’est quelque 1,1 million de chômeurs indemnisés, soit 100 000 de plus qu’en 1991. Si la situation est nettement plus favorable qu’en 2003, où on enregistrait un pic de 1,6 million de chômeurs, le taux de chômage (13%) n’en reste pas moins tou­jours presque deux fois plus élevé qu’à l’ouest (6,9%).

Structure du sous-emploi en Allemagne de l’est de 1991 à 2009 (en milliers)

Structure du sous-emploi en Allemagne de l’est de 1991 à 2009 (en milliers)

Source : Office fédéral des statistiques, Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.

Les migrations est-ouest ont joué un rôle de correctif

15Sans ce « redressement passif » partiel qu’a constitué le flux migratoire continu de l’est vers l’ouest au cours des dernières années, la situation sur le marché de l’emploi serait vraisemblablement encore plus dramatique qu’elle n’est déjà. Les principales raisons de cette émigration comme du haut niveau de chômage sont la trop faible demande de main-d’œuvre et la pénurie d’emplois qui ré­sultent de la réduction initiale des capacités de production, puis de la faible croissance économique en Allemagne de l’est.

Mutations de la structure de l’emploi

La structure des activités, et donc de l’emploi, a profondément changé en 20 ans

16Au cours de ces vingt dernières années, l’Allemagne de l’est a connu une muta­tion structurelle de l’emploi. Les années 1991/2000, marquées par la transition d’une économie socialiste planifiée vers une économie sociale de marché, ont vu significativement changer la répartition sectorielle de l’emploi. La part de l’in­dustrie est ainsi passée de 24,4 % à 13,9 % et celle de l’agriculture de 5,8 % à 2,8 %, en raison de la liquidation et de la restructuration des grandes entre­prises d’Etat et coopératives de production de l’ex-RDA. En raison du dévelop­pement des infrastructures, le secteur de la construction a progressé de 9,8 % à 11,2 %. Autres secteurs en hausse : le commerce, la gastronomie/hôtellerie et les transports (leur part dans l’effectif total est passée de 21,7 % à 23,5 %), les services financiers et les services aux entreprises (de 7,3 % à 13,8 %), ainsi que les services publics et commerciaux (de 27,9 % à 33,6 %). Dans la période de consolidation qui a suivi en 2000-2008, la structure sectorielle de l’économie s’est ensuite peu modifiée, à l’exception du BTP dont la part dans l’emploi, d’abord élevée, a ensuite nettement diminué. Jusqu’à récemment, la part de l’in­dustrie était particulièrement faible, se situant, avec 14,2 % en 2008, à 6 points de pourcentage derrière le niveau ouest-allemand. Avec 23,4 %, la part du sec­teur commerce, hôtellerie/gastronomie et transports restait de 2% en dessous. A l’inverse, la part du BTP (7,2 %) reste nettement supérieure à l’est, et encore plus celle des services publics et commerciaux (34,8 %).

Répartition des actifs est-allemands par secteur économique (part en %)



Année

Agri-, sylvi­culture, pêche

Prod. manufacturière (hors BTP)


dont :

Commerce, hôtel./ gastron., transports

Services financiers, services aux entreprises

Services publics et commerciaux

Industrie

BTP

1991

5,8

27,6

24,4

9,8

21,7

7,3

27,9

2000

2,8

15,1

13,9

11,2

23,5

13,8

33,6

2008

2,3

15,2

14,2

7,2

23,4

17,0

34,8

2008
ouest


2,1


20,9


20,1


5,1


25,3


17,5


29,1

Source : Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Rechnung der Länder, calculs de l’Institut ifo (Ragnitz, 2009).

Une structure industrielle plus faible qu’à l’ouest

17Vingt ans après l’Unité, l’économie est-allemande présente une structure indus­trielle peu développée. Or la force de l’industrie repose traditionnellement sur son ouverture à l’international. L’Allemagne de l’est a certes réalisé des progrès dans ce domaine, mais avec un taux d’exportation de 33 %, elle reste large­ment à la traîne de l’Allemagne de l’ouest (46%).

Structure de l’emploi : forts différences avec l’ouest. Moins de temps partiel…

18On constate également que certains types d’emplois présentent de fortes diffé­rences avec l’ouest. Alors qu’au fil des années, la part des travailleurs à temps partiel a augmenté à l’est, elle reste, avec 32,7 % en 2009, inférieure à celle de l’ouest (35 %). Le travail à temps partiel inclut les emplois classiques, soumis à cotisations sociales, et les petits boulots de type « mini-jobs ». Ces derniers constituent 40 % du travail à temps partiel à l’est, soit moins qu’à l’ouest (47%). La moindre diffusion du travail à temps partiel dans les nouveaux Länder s’ex­plique entre autres par le fait que les Allemandes de l’est sont traditionnel­le­ment en quête d’un temps plein, ce que favorisent par ailleurs des infrastruc­tures d’accueil de la petite enfance en plus grand nombre.

… durée annuelle de travail supérieure, …

19La durée du temps de travail diffère elle aussi : le nombre conventionnel d’heures travaillées est en moyenne supérieur à l’est, et on y dénombre moins d’heures supplémentaires rétribuées par salarié. Globalement, la durée de tra­vail annuelle des salariés est-allemands est supérieure en moyenne de 5 % à la moyenne ouest-allemande (Wanger, 2008).

… plus de CDD

20Le travail a durée déterminée est plus répandu à l’est (11 %, contre 7,3 % à l’ouest). Cela vaut également pour les nouvelles embauches, constituées à 52 % de contrats à durée déterminée à l’est (46 % à l’ouest). La différence est moindre en termes d’emploi intérimaire : celui-ci concerne 2,5 % des salariés soumis à cotisations sociales à l’est, et 2,3 % à l’ouest.

Une plus forte flexibilité
du marché du travail à l’est

21Ces comparaisons structurelles entre les types d’emplois révèlent une plus large flexibilité du marché du travail à l’est. Les différences constatées reflètent pour l’essentiel la faiblesse plus marquée, voire l’instabilité de la demande d’emploi, ainsi que la morosité générale du marché de l’emploi. Cela se constate égale­ment dans la relation entre les nombres de chômeurs inscrits et d’emplois va­cants. Bien que ce ratio se soit largement réduit au fil du temps, il restait, en 2008, nettement plus élevé à l’est (7,3 %) qu’à l’ouest (2,8 %). Le déséquilibre supérieur entre offre et demande sur le marché de l’emploi est-allemand incite les actifs et postulants est-allemands à faire plus de concessions en vue de trouver un emploi, et renforce en outre la pression sur les salaires. Cela permet en tendance aux entreprises de réduire leurs coûts de main-d’œuvre et d’accroître leur compétitivité. On observe donc aussi des diffé­rences est-ouest dans la structure des revenus salariés : l’est présente davan­tage de bas salaires que l’ouest (Walwei, 2009).

Une consolidation temporaire du chômage

22Lorsqu’un haut niveau de sous-emploi s’installe dans la durée, le chômage risque alors progressivement de se consolider : il se forme un socle de chô­meurs de longue durée pour lesquels la réintégration en emploi se révèle diffi­cile et onéreuse, notamment parce qu’ils ont subi une perte de qualification et de motivation. Lors des embauches, ils se situent ainsi généralement en queue des listes de demandeurs d’emploi.

23Sont communément considérées comme chômeurs de longue durée les per­sonnes inscrites au chômage depuis un an ou plus. Dès lors qu’ils disposent d’une capacité de travail pleine et entière, ceux-ci relèvent normalement du Chapitre II du Code social alle­mand (Sozial­gesetzbuch II, SGB II) et perçoivent une allocation forfaitaire de base financée par l’impôt (mieux connue sous le nom de « Hartz IV »). Quant aux personnes ins­crites au chômage depuis moins longtemps, elles relèvent pour l’essentiel du Chapitre III du Code social (SGB III) et bénéficient des allocations chô­mage, financées par les cotisations so­ciales. Ce cadre juridique a été adopté en 2005, dans le cadre de la réforme « Hartz IV » du marché de l’emploi (Bour­geois, 2010).

Chômeurs relevant des régimes du SGB III et du SBG II

Chômeurs relevant des régimes du SGB III et du SBG II

Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.

Réformes et croissance ont fait baisser le chômage en Allemagne

24Ces dernières années, en Allemagne, près des deux tiers des chômeurs rele­vaient du SGB II. Les années de croissance 2006-2008 ont montré que, conju­guée aux réformes sur le marché de l’emploi, une reprise vigoureuse de la de­mande de main-d’œuvre bénéficiait en priorité aux salariés en chômage partiel, mais aussi, de manière progressive, aux chômeurs de longue durée. Ainsi, en 2007-2008, le nombre de chômeurs indemnisés au titre du SGB III a reculé de près de quelque 650 000, celui des chômeurs couverts par le SGB II baissant tout de même de quelque 570 000.

Chômage de longue durée nettement plus prononcé à l’est

25En Allemagne de l’est, le chômage relevant du SGB II n’a toutefois pas autant diminué qu’à l’ouest. C’est pourquoi le nombre de personnes concernées, pour­tant déjà élevé, a augmenté ces dernières années, pour dépasser les 70 % du total des chômeurs indemnisés en 2009. Le chômage de longue durée a ainsi régulièrement augmenté en Allemagne de l’est, atteignant un pic de quelque 700 000 personnes en 2004. Il a depuis connu une baisse progressive. Bien que la part des chômeurs de longue durée, rapportée au total des chômeurs, soit ainsi passée de 43 % à 32 % entre 2004 et 2009 à l’est, celle-ci n’en de­meure pas moins nettement supérieure à celle enregistrée à l’ouest (29 %).

Chômage de longue durée en Allemagne de l’est et de l’ouest (1999-2009)

Chômage de longue durée en Allemagne de l’est et de l’ouest (1999-2009)

Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.

26Deux conclusions s’imposent au vu de ces constats : d’abord, les chômeurs de longue durée voient s’améliorer leurs perspectives d’insertion dans le marché du travail au fur et à mesure qu’augmente la demande de main-d’œuvre. Mais, et c’est la seconde conclusion, les impulsions expansives de l’activité sur l’emploi ne peuvent avoir qu’un impact limité sur la tendance à la consolidation du chômage de longue durée. Elles devraient par conséquent être complétées et renforcées par des mesures ciblées d’aide au retour en emploi.

La politique active de l’emploi

Politique active pour l’emploi pendant la première décennie

27Dans les deux décennies qui ont suivi la réunification, la politique active pour l’emploi a joué un rôle fondamental en Allemagne de l’est. Or l’envergure comme le caractère des instruments employés ont considérablement changé au fil du temps. Durant la première décennie, on avait pour l’essentiel mis en œuvre les mesures de politique active pour l’emploi telles que les prévoyait la Loi sur la promotion de l’emploi (Arbeitsförderungsgesetz, AFG), en vigueur depuis 1969. Les années qui ont directement suivi la réunification étaient ainsi marquées par le recours massif au chômage partiel – surtout sous la forme « d’activité partielle zéro » (Null-Kurzarbeit), c’est-à-dire d’arrêt total de l’activité. Cela a permis d’éviter, du moins temporairement, que n’explosent les statis­tiques officielles du chômage. Il avait été de la sorte possible de gérer la sous-activité effective « on the job », au sein même des entreprises de l’ex-RDA, tout en attendant que soit étendu à l’est le ré­seau des agences pour l’emploi. Paral­lèlement, il a été mis fin à l’activité des salariés les plus âgés à grand renfort d’allocations de préretraite ou de retraite anticipée. De même a été massive­ment mis en œuvre, dans le cadre du développement et du renouvellement des infrastructures, le dispositif de création d’emplois aidés ; enfin, un effort particu­lier a été consenti aux mesures de formation professionnelle. En 1991, quelque 2,6 millions de personnes ont bénéficié en moyenne annuelle de cette politique active pour l’emploi ; ensuite, jusqu’en 1995, un peu plus d’un million chaque année. Ensuite, les mesures de cessation progressive d’activité, ainsi que de chômage partiel ont pris fin, tandis que les mesures massives de création d’em­plois aidés et de formation professionnelle se prolongeaient jusqu’à la fin des années 1990 (voir le tableau page 31).

Réformes de la politique pour l’emploi après 1998

28Après 1998, année où le Chapitre III du Code social (SGB  III) a relayé la Loi AFG, puis avec l’entrée en vigueur de la Loi Job-Aqtiv [offrant la possibilité aux agences pour l'emploi, depuis 2001, de confier le reclassement des deman­deurs d'emploi à des tiers, NdR] et, enfin des quatre Lois pour des services modernes sur le marché de l’emploi, surnommées Lois Hartz I à IV, le dispositif de la politique active pour l’emploi a été progressivement réduit, ou remplacé par de nouvelles mesures.

Efficacité des mesures d’aide à l’emploi en Allemagne de l’est (1991-2009)

Efficacité des mesures d’aide à l’emploi en Allemagne de l’est (1991-2009)

Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB. *) Bedarfsgemeinschaften, BG = « communautés de besoin » ; Existenzgründungszuschuss, EXGZ = mesure d’aide à la création d’entreprises ; Überbrückungsgeld, ÜG = allocation de reclassement. **) § 428 SGB III, « Arbeitslosengeld unter erleichterten Voraussetzungen » : au titre de cet article, les demandeurs d’emploi âgés de 58 ans ou plus peuvent percevoir les indemnités chômage (Arbeitslosengeld, ALG) même s’ils ne recherchent pas d’emploi et ne participent pas aux mesures d’insertion, mais ils sont tenus de faire valoir leurs droits à pension de vieillesse dès que possible, même si le montant perçu au titre de l’ALG est plus avantageux (58er-Regelung, § 428, applicable jusqu’au 1er janvier 2008 pour les ouvertures de droits antérieures au 1er janvier 2008 et les personnes ayant atteint l’âge de 58 ans avant cette date) [site Internet Unijuridis, dernière consultation le 23/09/2010].

Des mesures qui furent favorables à l’activité, mais pas à l’emploi

29Ces mesures de politique active pour l’emploi ont eu de fortes retombées au niveau quantitatif, permettant d’éviter une explosion du chômage au cours du processus de transition économique. Et elles ont apporté une contribution sou­vent non négligeable au développement des infrastructures comme du capital humain en Allemagne de l’est. Mais elles présentaient aussi un certain nombre de faiblesses quant à leur rôle effectif sur l’emploi, leur capacité d’intégration, en un mot, leur efficience : sont particulièrement critiqués leurs effets d’aubaine, leur qualité parfois déficitaire, leur coût élevé, et le fait que trop rarement, à la fin des mesures, les participants retrouvaient un emploi sur le « 1er marché du travail », c’est-à-dire le secteur marchand (Bernhard et. al., 2009).

2ème décennie : une politique d’activation…

30Dans la deuxième décennie après l’Unité, cette politique massive a été rame­née progressivement à de plus justes proportions, et n’a donc plus autant sou­tenu un marché de l’emploi toujours aussi tendu. La politique active pour l’em­ploi fut peu à peu remplacée par une politique d’activation : aux mesures d’aide à l’emploi et de formation, établies sur le long terme et souvent onéreuses, succédèrent ainsi des mesures de courte durée, au coût individuel restreint, comme les emplois d’insertion ou les mesures de développement des compé­tences. Elles étaient destinées à accroître notamment le degré de motivation, l’esprit d’initiative et la flexibilité des chômeurs. L’objectif premier de la logique d’activation est dès lors d’intégrer les actifs dans le 1er marché de l’emploi et relègue au second plan le développement d’un segment non mar­chand (le « 2e marché de l’emploi ») via la création d’emplois temporaires dans le secteur public ou parapublic, cofinancés par l’Agence fédérale pour l’emploi (voir REA 91/09).

… aux effets controversés

31Les effets sur l’emploi et le chômage qu’a eus cette réorientation politique sont sujets à controverse. Bien qu’il soit établi d’un côté que les réformes en matière d’emploi ont contribué à optimiser l’adéquation entre chômeurs et postes va­cants (Fahr/Sunde, 2009 ; Klinger/Rothe, 2010), de l’autre, le doute plane sur l’impact que peuvent avoir sur l’insertion dans le 1er marché de l’emploi le fait d’inciter les chômeurs à faire plus de concessions (Apel/Fertig, 2009 ; Brussig/ Knuth, 2009). Certaines voix s’élèvent en outre pour qualifier le dispositif de la politique pour l’emploi de superposition d’un ensemble de mesures segmen­tées, isolées, pour dénoncer l’échec de l’approche de l’activation, et pour reven­diquer dès lors en lieu et place une « politique de l’emploi orientée sur la qua­lité » (Osch­miansky, 2010). Ces appréciations contradictoires soulignent à quel point l’évaluation scientifique de la politique de l’emploi est restée lacunaire, surtout en ce qui concerne son impact sur le stock d’actifs occupés et de chô­meurs, et donc sur l’ensemble de l’économie.

32Quelles sont les perspectives et les options politiques possibles ? Les perspectives à long terme du marché de l’emploi est-allemand sont largement tributaires de l’évolution de l’offre. Selon toutes prévisions, le nombre d’actifs potentiels de­vrait se réduire de plus de 2 millions d’ici à 2025 (Fuchs/Zika, 2010), principale­ment en raison de la composante démographique sur laquelle s’accordent les prévisions : le recul et le vieillissement de la popu­lation ; les flux migratoires vers l’Allemagne de l’est et l’augmentation du taux d’activité ne viendront que légèrement compenser cette tendance. Il est en revanche plus difficile de pré­voir l’évolution de la demande sur le marché du travail ; elle dé­pend fortement de celle de l’économie allemande dans son en­semble. Arith­métiquement, ne serait-ce qu’en raison du recul de la demande d’emploi, le chômage devrait diminuer à l’est, même en cas de stagnation du nombre de salariés (Fuchs/Zika, 2010).

33Restent à connaître les effets possibles de l’interaction entre l’offre et la de­mande. Le fléchissement de la demande d’emploi risque d’entraîner un manque de main-d’œuvre qualifiée susceptible de ralentir la croissance, de se répercu­ter sur l’évolution de l’emploi et, pour finir, de déclencher une spirale descen­dante. Il est dès lors risqué de miser sur un ‘rétablissement passif’ du marché de l’emploi est-allemand, d’autant plus que les disparités régionales laissent planer la menace d’une désertification de nombre de territoires. Il est dès lors ur­gent d’agir.

34Certes, le monde scientifique ne peut offrir de remède miracle aux respon­sables politiques, mais il propose et discute un certain nombre d’options sus­ceptibles d’impulser une nouvelle dynamique à l’économie est-allemande (Rag­nitz, 2009 ; Brenke, 2010). Il conseille ainsi de donner priorité, dans le cadre de la poli­tique de soutien à l’investissement, à l’aide à l’implan­tation des entre­prises, de prévoir des budgets globaux pour soutenir les projets régionaux de développement structurel et, plus généralement, d’accroître le soutien à l’inno­vation et à la création d’entreprises. Par ailleurs, il convient de développer les infrastructures matérielles dans certains domaines et, surtout, d’investir da­vantage dans la formation initiale et continue de la population afin de pallier un manque imminent de main-d’œuvre qualifiée. La dimension démographique doit à l’évidence être prise en compte lors de l’adoption de toute mesure de politique économique et pour l’emploi, et particulièrement dans le cadre de la politique d’urbanisation. Il serait envisageable aussi de prévoir, dans certains domaines, des exceptions transitoires aux dispositions légales s’appliquant normalement sur l’ensemble du territoire et ce, dans l’objectif de réduire les coûts pour les entreprises est-allemandes pour accroître leur compétitivité. Last but not least, pour accroître leur compétitivité à l’export, il conviendrait d’intensifier la mise en réseau de l’Allemagne de l’est avec ses voisins d’Europe centrale et orientale.

35Plus fondamentalement encore, il s’agit de définir, et ce pour l’ensemble de l’Alle­magne, une politique économique et financière qui soit favorable à la crois­sance et à l’emploi. Le même objectif doit sous-tendre la politique pour l’emploi des pouvoirs publics, ainsi que la politique que mènent les partenaires sociaux en matière de salaires et de temps de travail. Quoi qu’il en soit toutefois, et même dans le cas où l’évolution de l’économie est-allemande connaî­trait une dynamique nouvelle, il faudra attendre longtemps encore avant que se ferme l’écart entre le marché de l’emploi des nouveaux et des anciens Länder.

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Bibliographie

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Blien U., Kaimer S., Kaufmann K., Hong V.P.t., Werner D., « Beschäftigung und Arbeitslosigkeit in ostdeutschen Regionen – Entwicklung in konzentrischen Kreisen », IAB-Forum, n° 2/2009

Bourgeois. I., « Arrêt de Karlsruhe à propos de Hartz IV : une loi conforme mais perfectible », Regards sur l’économie allemande, n° 95, mars 2010

Brenke K., « 20 ans après l’Unité : regards sur l’économie dans l’est de l‘Allemagne », Regards sur l’économie allemande, n° 98, octobre 2010

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Fuchs J., Zika G., « Demografie gibt die Richtung vor », IAB-Kurzbericht, n° 12/2010

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Ragnitz J., « Ostdeutschland heute : Viel erreicht, viel zu tun », ifo Schnelldienst (20 Jahre Mauerfall), n° 18/2009

Walwei U., « Wirtschaft und Arbeitsmarkt nach der Wiedervereinigung – Die Blüte braucht Zeit », IAB-Forum, n° 2/2009

Wanger S., « Jahresarbeitszeit – Das Teilzeitphänomen », IAB-Forum, n 2/2008.

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Table des illustrations

Titre Structure du sous-emploi en Allemagne de l’est de 1991 à 2009 (en milliers)
Crédits Source : Office fédéral des statistiques, Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Chômeurs relevant des régimes du SGB III et du SBG II
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-2.png
Fichier image/png, 19k
Titre Chômage de longue durée en Allemagne de l’est et de l’ouest (1999-2009)
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB.
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Titre Efficacité des mesures d’aide à l’emploi en Allemagne de l’est (1991-2009)
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi, calculs de l’IAB. *) Bedarfsgemeinschaften, BG = « communautés de besoin » ; Existenzgründungszuschuss, EXGZ = mesure d’aide à la création d’entreprises ; Überbrückungsgeld, ÜG = allocation de reclassement. **) § 428 SGB III, « Arbeitslosengeld unter erleichterten Voraussetzungen » : au titre de cet article, les demandeurs d’emploi âgés de 58 ans ou plus peuvent percevoir les indemnités chômage (Arbeitslosengeld, ALG) même s’ils ne recherchent pas d’emploi et ne participent pas aux mesures d’insertion, mais ils sont tenus de faire valoir leurs droits à pension de vieillesse dès que possible, même si le montant perçu au titre de l’ALG est plus avantageux (58er-Regelung, § 428, applicable jusqu’au 1er janvier 2008 pour les ouvertures de droits antérieures au 1er janvier 2008 et les personnes ayant atteint l’âge de 58 ans avant cette date) [site Internet Unijuridis, dernière consultation le 23/09/2010].
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 1,3M
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 728k
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/4179/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 771k
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Pour citer cet article

Référence papier

Eugen Spitznagel, « Le marché de l’emploi est-allemand 20 ans après l’Unité », Regards sur l'économie allemande, 98-99 | 2010, 21-33.

Référence électronique

Eugen Spitznagel, « Le marché de l’emploi est-allemand 20 ans après l’Unité », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 98-99 | octobre 2010, mis en ligne le 01 octobre 2012, consulté le 27 juin 2017. URL : http://rea.revues.org/4179 ; DOI : 10.4000/rea.4179

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Auteur

Eugen Spitznagel

Eugen Spitznagel est Directeur du Groupe de recherche Arbeitsmarkt und Berufsforschung de l’Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) de la Bundesagentur für Arbeit, Nuremberg.

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