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Une politique énergétique entre libéralisation et indépendance

Florence Autret

Résumé

Peut-on parler, dans le cas de l’Allemagne, d’une « politique énergétique » ? Cer­tainement, mais pas au sens d’une articulation organique entre pouvoir cen­tral et opérateurs monopolistiques comme on a pu la connaître en France. La politique énergétique allemande est faite d’équilibres. Équilibre, tout d’abord, des pouvoirs, entre l’État fédéral qui réglemente, les Länder et les communes qui o­pèrent, en tant qu’actionnaires ou qu’exploitant, les autorités de la concur­rence qui veillent. Équilibre ensuite des sources d’approvisionnement. Au len­demain des chocs pé­troliers, le pays a fait le choix de diversifier ses sources d’énergie, pour répartir ses risques et préserver son industrie minière. Sur ce substrat, la politique éner­gétique se bâtit, malgré les plaidoyers vibrants pour la concur­rence ou contre le nucléaire, avec une très grande prudence. C’est ce que montre la régulation in­troduite par petites touches depuis 1998 et le très grand pragmatisme qui préside à la politique de réduction des émissions de CO2.

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Texte intégral

1Découplage entre croissance et besoins énergétiques…

2Depuis la réunification, l’approvisionnement en énergie est marqué par trois évolutions majeures. D’abord, un léger recul des besoins : la consommation baisse de 5 % entre 1990 et 2001. Ensuite, une nette substitution du gaz natu­rel à la houille et surtout au lignite. Alors même que la décision d’abandon du nucléaire est sans effet direct sur l’Ener­giemix, les industries fossiles restent dominantes. La houille et le lignite contri­buent en 2002 à hauteur de 25 % à l’approvisionnement total (contre 37 % en 1990), le gaz pour 22 % (contre 16 % en 1990) et le pétrole pour 38 % (contre 35 %). Au total, ce sont donc 85 % des besoins qui sont couverts par des éner­gies fos­siles, le solde revenant pour l’essentiel à l’électricité nucléaire. A titre de com­pa­raison, l’électricité nucléaire contribue à hauteur de 41 % à l’approvision­nement énergétique français (contre 54 % pour les énergies fossiles). Troi­sième évolu­tion : les gains d’efficience. Si la montée en puissance du gaz natu­rel ne com­pense que partiellement le recul du charbon, c’est que l’Allemagne a en­grangé des gains d’efficience dans les centrales électriques mais aussi des pro­cessus industriels qui ont entraîné le découplage de la croissance et de la con­som­ma­tion d’énergie.

Evolution de la consommation d’énergie primaire (1990-2002)

2002

1990

Autres

219

54

Lignite

1 659

3 201

Houille

1 885

2 306

Nucléaire + hydraulique

1 800

1 668

Gaz

3 113

2 315

Pétrole

5 369

5 217

Total

14 045

14 761

Source : Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Energie Daten 2003

… par gains d’efficience

3Cette évolution est le fait avant tout des services et de l’industrie, dont les pro­ducteurs d’électricité. Si le secteur des transports voit sa consommation pro­gresser (+13 %) depuis 1990, c’est toutefois dans des proportions moindres que le parc auto­mobile : les immatriculations ont augmenté de 26 %. Au total, le ministère fédéral de l’Economie et du Travail estime les gains d’efficience à 15 %. Autrement dit : là où il fallait en 1991, pour créer une unité de richesse, une unité d’énergie primaire, il n’en faut plus aujourd’hui que 0,85.

Consommation d’énergie primaire par catégorie de consommateurs

2001

1990

Industrie

2 391

2 977

Services

1 533

1 748

Ménages

2 846

2 229

Transports

2 686

2 379

Source : Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Energie Daten 2003

Productivité en hausse et réduction des activités amont

4Alors que les besoins stagnaient, l’emploi dans le secteur énergétique a dimi­nué de manière brutale depuis la réunification, à l’image de l’évolution du sec­teur manufacturier. Cette baisse a frappé en premier lieu le secteur minier dont la réduction des effectifs s’est faite, pour des raisons politiques et sociales, plus tard en Allemagne qu’en France. Ainsi en 2002, 66 000 personnes travaillaient encore dans le secteur minier contre 239 000 en 1991. Les trois quarts des effectifs d’une activité industrielle majeure ont donc disparu en 11 ans. Pendant la même période, la production de houille a été divisée par trois, celle de lignite par deux. Dans la production de pétrole et de gaz également, les effectifs ont fondu sous l’effet conjugué du recours croissant aux importations et des gains de productivité, passant de 8 000 à 5 000 salariés.

Pas de baisse des effectifs en aval

5L’amont de la filière n’a pas été le seul touché. Dans la production, le transport et la distribution d’électricité, les effectifs sont passés de 273 000 à 217 000 entre 1991 et 1998 (année qui marque le début de la libéralisation du secteur électrique), puis à 184 000 aujourd’hui, soit une diminution de 33 % en 11 ans. Les entreprises communales, traditionnellement gourmandes en main d’œuvre, ont connu une évolution plus contrastée. Leur personnel a diminué de manière sensible entre 1992 et 1998 (-34 %) pour recommencer à progresser depuis (+21 %) dans les domaines de l’électricité, du gaz et des réseaux de chaleur (donc hors eau), selon le Verband der Kommunalen Unternehmen (VKU). Or pendant l’ensemble de cette période, leur activité a continué à croître de ma­nière constante, leur chiffre d’affaires progressant de 25 % en 10 ans. Il faut lire dans cette évolution contrastée l’impact de la réunification et de la restructura­tion des régies est-allemandes qui a suivi, la libéralisation ne s’étant quant à elle pas traduite par une baisse des effectifs dans l’aval de la filière énergie, où les entreprises communales dominent.

Une dépendance croissante

6Epuisement des ressources domestiques en gaz, insuffisance de la production de houille, progression continue de la consommation de pétrole : la dépen­dance énergétique à l’égard de l’extérieur a eu et aura encore tendance à aug­menter, malgré l’amélioration de l’efficience énergétique. En 2002, l’Allemagne importait 35 des 69 millions de tonnes de houille qu’elle consommait. Cette proportion n’était que de 20 % en 1990. Ses principales sources d’approvision­nement : la Pologne (26 %), l’Afrique du Sud (20 %) et l’Australie (13 %). Pour le lignite, la production domestique reste la seule source d’approvisionnement mais elle est en fort recul (-50 % entre 1990 et 2002) sous l’effet de son ren­chérissement et, par suite, de sa marginalisation (12 % des approvisionne­ments en énergie primaire en 2002 contre 22 % en 1990).

La Russie, premier fournisseur de gaz et de pétrole

7S’agissant du pétrole et du gaz, la Russie est aujourd’hui– au prix d’une diplo­matie énergétique très active – le principal fournisseur de l’Allemagne. En 2002, 30 % du pétrole importé venait de la CEI (contre 23 % en 1990), 21 % de Nor­vège et 11 % du Royaume-Uni. Le Moyen-Orient et l’Afrique ne fournissent plus qu’un bon quart des importations. La production domes­tique de gaz natu­rel, qui représentait encore le quart de la consommation en 1991, est appelée à se tarir. En 2001, 35 % des approvisionnements de Ruhr­gas venaient de Russie, 25 % de Norvège et 20 % des Pays-Bas. Si la so­ciété Wintershall, l’autre poids lourd de l’amont de la filière gazière, ne com­mu­nique pas la structure de son approvisionnement, elle est encore plus dépen­dante des importations russes : son principal fournisseur est le groupe Gaz­prom, au­quel elle est associée au sein de Wingas et avec lequel elle exploite d’impor­tants gisements en Sibérie. Le choix de la Russie apparaît pour le moins per­ti­nent à moyen terme. Si le Moyen-Orient abrite une part importante des ré­serves d’énergie primaire non renouvelables (les deux tiers du pétrole et 40 % du gaz), la CEI est un acteur de plus en plus important sur l’échiquier éner­gé­tique avec 25 % des ressources mondiales de pétrole, 44 % des ressources en gaz, 43 % des ressources en charbon et 18 % des ressources de minerai d’ura­nium.

Le choix pragmatique d’une dépendance maîtrisée

8Part croissante du gaz, maintien d’une place importante pour la houille et maî­trise de la consommation, alliés à une solide capacité nucléaire : telles sont les caractéristiques de l’approvisionnement en énergie allemand pour les pro­chaines années. Derrière cette image se dessine le choix pragmatique d’une dépendance maîtrisé privilégiant le charbon et le gaz. Et ce choix est d’autant plus facilement porté que le ministre en charge des questions énergétiques, Wolfgang Clement, est l’homme fort du SPD en Rhénanie du Nord-Westphalie où sont produits les 2/3 de la houille et 75 % du lignite alle­mands. Un ministre qui livrait son credo aux industriels réunis pour la tradition­nelle grand-messe de l’énergie : «  De l’électricité qui serait propre et bon marché, mais sur laquelle on ne pourrait pas compter, cela ne vaut rien ». (Han­delsblatt-Jahrestagung Energie, Berlin, 20-01-2004). Cette phrase sonne comme un appel aux indus­triels pour garantir l’approvisionnement énergétique du pays, malgré la dépen­dance. Elle est également une clé pour la com­préhension des choix allemands en matière de régulation inspi­rés par la préser­vation des intérêts nationaux.

Le pragmatisme fait loi

1998 : la fin d’un oligopole

9En 1998, sous la pression très opportune des négociations européennes, la RFA abandonnait un mode de régulation des secteurs électriques et gaziers mis en place en 1953 et qui était un des piliers de son modèle économique. Pendant 45 ans, les autorités publiques fédérales et régionales avaient pré­ser­vé une justifi­cation légale à un système d’ententes et de cartels sur le­quel repo­sait une offre elle-même structurée par la nature de l’activité électrique et ga­zière (concen­tration amont, décentralisation et éparpillement aval) et quelques grands action­naires privés (banques, parfois publiques, pétroliers). La RFA s’en est longtemps fort bien portée, apportant avec la preuve de son prag­matisme politique la démonstration de la grande plasticité des principes de l’économie sociale de marché. Le système a commencé à vaciller lorsque les industriels consommateurs d’électricité et de gaz ont commencé à trouver la facture de l’oligopole trop salée. Il aura ensuite suffi du levier de la rhétorique libérale eu­ropéenne pour opérer une réforme en profondeur.

Six ans d’expérimentation grandeur nature

10Mais de même que l’ancien système devait plus à un intérêt collectif bien com­pris qu’à l’idéologie, la nouvelle régulation des marchés électrique et gazier in­troduite par la loi de 1998 était frappée avant tout au coin du pragmatisme. En interdisant les cartels et ententes, le gouvernement créait un vide réglemen­taire… qu’il s’est empressé de ne pas combler, laissant l’industrie agir dans ce nouveau champ de contraintes. Malgré le discours libéral martelé par les te­nants de la réforme, le gouvernement fédéral n’a voulu plaquer aucun modèle. Il a laissé son secteur « sédimenter », les industriels proposer, l’Office des Car­tels – auquel on avait pratiquement soustrait le secteur énergétique –, se dé­battre avec une matière surabondante. L’Allemagne s’est donné le temps d’une expérimentation grandeur nature de l’autorégulation où les intérêts en jeu : grands consommateurs, grands producteurs et collectivités locales, se seront mesurés entre eux, se rapprochant petit à petit d’une position d’équilibre. C’est seulement en 2004, six ans après avoir supprimé la base juridique de toute l’organisation des secteurs énergétique, que le gouvernement fédéral songe à légiférer… pour reprendre au compte de la loi l’accord de branche issu de toutes ces années de négociations entre les différents intérêts. Ce, alors même que les instances européennes, et particulièrement la Commission, avaient ten­té d’imposer dès 1992 un système réglementé auquel l’Allemagne avait opposé son option « négociée » qui était une manière de ne pas arbitrer le rapport de force ente offre et demande.

Un constat d’échec de l’autorégulation

11A l’occasion du congrès annuel sur l’énergie du Handelsblatt, le mi­nistre fédéral de l’Economie, Wolfgang Clement, a annoncé une nouvelle ré­forme de la régle­mentation du secteur. Tout en louant les efforts des industriels, il n’en a pas moins justifié ses projets législatifs par un constat d’échec de l’autorégulation.

L’Office fédéral des Cartels, débordé sur deux fronts

12Premier point : le contrôle de la concurrence. Dans le collimateur depuis l’ou­verture du marché, l’Office fédéral des Cartels (Bundeskartellamt, BKA) devrait voir sa compétence dans le domaine énergétique remise en cause. Le BKA a été débordé par la libéralisation sur deux fronts : le contrôle des concentrations et celui des conditions d’accès au réseau, pierre angulaire d’une concurrence véritable entre fournisseurs. Sur le premier point, il a laissé s’opérer une con­centration mesurée au plan de l’intégration verticale en limitant le niveau des participations prises par les grands opérateurs de l’amont dans les transpor­teurs régionaux et les distributeurs. Les entreprises communales ont bien sur­vécu à ce mouvement. Selon le dernier rapport du VKU, les deux tiers du millier d’entreprises communales restent à 100 % à capital public. Un quart a laissé en­trer un opérateur privé à leur capital à hauteur de plus de 25 % Derrière cette statistique se cachent toutefois des situations contrastées. A nouveau, la ten­dance n’est pas à une polarisation public/privé, mais à la création de réseaux d’entreprises liées par des participations souvent minoritaires et laissant la place aux acteurs publics. C’est ainsi que le pôle de distribution et de transport régional Thüga est contrôlé conjointement par le géant E.On et par la Baye­ri­sche Landesbank. En matière de concentration horizontale, le BKA a, encore une fois, plus accompagné le mouvement qu’il ne l’a freiné. Et lorsqu’il s’est op­posé à la dernière grande opération de concentration : le rachat des parts des pétroliers dans le leader de la filière gazières Ruhrgas (plus de 50 % du mar­ché) par l’électricien E.On, c’est l’autorité politique, en l’occurrence le mi­nistre de l’Economie, qui a engagé sa responsabilité et a ouvert la voie à la fusion.

La jurisprudence appelée à réguler l’accès au réseau

13Second point délicat pour le BKA : les nombreuses plaintes déposées contre les exploitants de réseau trop gourmands ou rétifs à mettre leur infrastructure à la disposition des concurrents comme les y oblige la loi. En novembre 2002, se­lon son président, le BKA instruisait des plaintes contre une douzaine d’entre­prises accusées de pratiquer des prix de transit trop élevés. Au même moment, 200 entreprises étaient visées par des procédures au niveau des autorités anti-cartel des Länder. Toutefois, le flot des plaintes ne tarit pas, alimenté par les in­certitudes laissées par les accords de branche qui, dans le gaz et dans l’électri­cité, sont sensés fixer les conditions d’accès aux réseau. La surcharge de tra­vail avait même amené le président de l’Office fédéral des Cartels à créer mi-2001 un département dédié à l’accès au réseau électrique.

Vers une régulation sectorielle

14C’est précisément ce second point de la régulation de l’accès au réseau qui jus­tifie, selon W. Clement, l’institution d’une autorité de régulation dédiée. En réali­té, le gouvernement fédéral souhaite étendre les compétences de l’autorité de régulation des télécommunications. Le projet était dans l’air depuis 1998… et connaissait une vive opposition des électriciens et des gaziers tandis que les in­dustriels grands consommateurs réunis au sein de leur fédération Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft (VIK) plaidaient pour un régulateur puissant et spécialisé. Le président du BKA a averti des écueils que rencon­tre­rait un régulateur centralisé sur le marché allemand qui reste caractérisé par son très grand éclatement (des centaines d’opérateurs). Citant l’exemple britan­nique où les 300 collaborateurs de l’autorité de régulation contrôlent « seule­ment » 13 opérateurs, il a brandi la menace d’une bureaucratisation de la régu­lation. Cependant, au total, le gouvernement fédéral semble s’être rallié à la cause du VIK.

Vers une réglementation au lieu de l’auto-régulation

15La création d’une autorité spécialisée devrait être le point focal, mais pas le seul, de la nouvelle loi sur l’énergie en préparation. Devant l’échec du second accord de branche pour le gaz (VVGas II), jugé non satisfaisant dès sa publica­tion en avril 2002 et resté depuis en friche, le ministère fédéral de l’Economie projette d’inscrire dans la loi les conditions générales d’accès aux réseaux et les critères de tarification. De même, semble-t-il s’être rallié après des années d’opposition à la création d’entités juridiques autonomes chargées d’exploiter les réseaux et à une véritable séparation comptable entre production, transport et distribution. Ainsi, après avoir laissé le secteur se concentrer et s’organiser sur les nouvelles bases concurrentielles, l’Etat fédéral est-il en train de passer à une régulation plus classique. Il ne fait cependant pas de doute que ces propo­sitions seront encore longuement discutées avec les opérateurs. Depuis 2003, le ministre a sur sa table les propositions d’amendements à la loi sur l’énergie du VIK, du VKU et des deux grands opérateurs électriques : E.On et RWE.

Défis et contradictions

L’épuisement du potentiel des renouvelables

16A la rencontre de la volonté de protéger l’environnement et du désir de sortir du nucléaire, le développement des énergies renouvelables a longtemps été avan­cé comme une voie royale, une solution en or aux contradictions inhérentes à toute politique énergétique. L’Allemagne en a payé le prix. Comme la plupart des pays européens, elle a mis en place des systèmes d’aide au développe­ment de ces sources d’énergie non compétitives. Les résultats sont décevants. En 1991, le parlement avait voté la loi Stromeinspeisunggesetz (StrEG) qui fai­sait supporter aux grands opérateurs, donc aux consommateurs d’électricité, le surcoût engendré par cette subvention. Le système était intenable dans le fil des négociations sur la libéralisation et a cédé la place en 2000 à la loi Er­neubare-Energie-Gesetz (EEG) qui a permis de décharger un peu les électri­ciens du Nord (où est installé le premier parc éolien d’Europe, avec 12 000 MW) et de limiter les effets pervers de la StrEG qui décourageait les gains de pro­ductivité. Reste que le soutien aux énergies renouvelables coûte actuelle­ment environ 2 milliards € par an aux opérateurs. Des négociations se pour­suivent pour tenter d’améliorer les mécanismes d’incitation et d’en réduire les effets pervers. En 2002, les installations éoliennes fournissaient 3 % de la con­somma­tion totale d’électricité quand la loi EEG fixait un objectif de 10 % pour l’éolien, la biomasse et le solaire (qui restent tous deux négligeables) à l’ho­rizon 2010. En tout, les énergies renouvelables assurent moins de 8 % de l’ap­provisionne­ment électrique de l’Allemagne qui s’est engagée, dans le cadre de la directive sur les énergies renouvelables, à dépasser le seuil de 21 % en 2010. Or il ne semble pas que le gouvernement fédéral soit prêt à demander un trans­fert en­core plus important des opérateurs compétitifs vers les énergies re­nouve­lables.

L’hypothèque nucléaire…

17La question nucléaire est exactement inverse de celle des renouvelables. Il ne s’agit pas là de savoir s’il contribuera un jour de manière significative à assurer l’approvisionnement du pays, mais bien de trouver le moyen de se passer de ce que la Fédération des électriciens Verband der Deutschen Eletrizitätswerke (VDEW) désigne avec insistance comme le « pilier » de l’approvisionne­ment en électricité du pays (21 % de la capacité installée, 32 % de la production totale d’électricité – la moitié de la production en base). C’est au moins ce que sup­pose l’accord signé en 2000 entre les électriciens et le gouvernement suite à l’engagement pris par le SPD au lendemain de l’accident de Tchernobyl. C’est donc implicitement le développement de nouvelles centrales à houille et au gaz qui devrait prendre le relais des centrales nucléaires au fur et à mesure qu’elles cesseront de fonctionner dans les années à venir. L’Allemagne a développé une maîtrise technologique de premier plan pour la production d’électricité à partir de la houille qui draine les investissements, particulièrement ceux de RWE, dont les capacités nucléaires sont moins importantes que celles de E.On.

… entre hostilité de l’opinion et maîtrise technologique

18L’opposition conservatrice affirme vouloir revenir sur cette décision. L’avenir du nucléaire en Allemagne reste incertain. Les facteurs qui le déterminent sont multiples. L’état de l’opinion a joué un rôle primordial dans le choix du SPD de basculer, sur ce point, sur la position des écologistes. La maîtrise technologique en est un autre. Officiellement, l’Allemagne ne finance aujourd’hui de projets de recherche que pour assurer la sécurité des centrales existantes et le traitement à long terme des déchets. Dans les faits, le niveau des dépenses de recherche consacrées à l’énergie nucléaire a légèrement baissé depuis l’arrivée au pou­voir du chancelier Schröder en 1998 (330 millions € en 1998 ; 306 millions € en­gagés en 2002). L’Allemagne reste cependant présente dans les recherches sur la fusion nucléaire où elle poursuit d’ailleurs, à Wendelstein, sous l’égide de la Max-Planck Gesellschaft (Institut für Plasmaphysik) un projet concurrent du projet international ITER dont elle est néanmoins partie prenante.

Réduire les émissions de CO2 : « oui, mais…. »

19Dans ce contexte, la réduction des émissions de CO2 apparaît comme la qua­drature du cercle. La Fédération VDEW ne manque pas une occasion de rap­pe­ler que le nucléaire contribue à hauteur de 162 millions t à la réduction des émissions de CO2, lesquelles émissions atteignaient 834 millions de tonnes en 2002. L’Alle­magne considère qu’elle a produit l’essentiel de son effort de réduc­tion des émissions dans les années qui ont suivi la réunification, avec la ratio­nalisation du parc de centrales est-allemandes. De fait, la baisse a été de 15 % entre 1990 et 1998. Depuis, ses émissions stagnent, du fait de la structure d’ap­provi­sionnement.

20Les projets de marché des émissions, chers à la Commission eu­ropéenne, suscitent beaucoup d’inquiétudes à Berlin. La Directive 2003/87/CE entrée en vigueur le 23-10-2003 trace la voie à un véritable marché de droits d’émis­sion de gaz à effet de serre. W. Clement s’oppose explicitement à l’idée d’un mar­ché, affirmant pouvoir lutter par d’autres moyens contre les rejets de CO2. De fait, ces négociations posent à l’Allemagne un problème majeur car – et c’est bien leur objet – les droits d’émission vont modifier les rapports de compétitivité entre les énergies fossiles qui sont au centre de la politique énergétique ac­tuelle et le nucléaire On ne peut exclure qu’un gouvernement conservateur re­prendrait au contraire à son compte l’argument des émissions de CO2 s’il devait s’orienter vers une relance du nucléaire. Dans tous les cas, si le gouvernement fédéral, quel que soit son bord, devait être inflexible sur un point, c’est bien sur la garantie d’une production d’électricité domestique capable de couvrir les be­soins du pays. Les problématiques entremêlées des émissions et du nucléaire alimenteront le débat sur la politique énergétique dans les prochaines années. En attendant, l’Allemagne aura terminé d’opérer la restruc­turation de son sec­teur énergétique, gagnant en productivité et inventant un mode de régulation ad hoc accepté par tous les acteurs.

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Bibliographie

Autret Florence,« L’avenir de la filière nucléaire civile », in REA 41/99, et « La filière gaz en pleine mutation », in REA 54/01

Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWI), Energie Daten 2003 ; Reser­ven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, (www.bmwi.de)

Enquête-Kommission Nachhaltige Energieversorgung (www.bundestag.de)

Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft (www.bgw.de)

Bundeskartellamt (www.bundeskartellamt.de)

Courivaud Henri,« Le secteur de l’électricité à l’heure de la libéralisation », in REA 41/99

Ruhrgas AG (www.ruhrgas.de)

Wingas AG (www.wingas.de)

Verband der Elektrizitätswirtschaft, Leistungsbilanz 2002/2003, Berlin, 15-01-2004 (www.strom.de)

Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft (www.vik.de)

Verband der Kommunalen Unternehmen (www.vku.de)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Florence Autret, « Une politique énergétique entre libéralisation et indépendance », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 65 | mars 2004, mis en ligne le 29 octobre 2009, consulté le 27 juin 2017. URL : http://rea.revues.org/3939 ; DOI : 10.4000/rea.3939

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Auteur

Florence Autret

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© CIRAC

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