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2003 : des réformes, mais pas encore la fin de l’immobilisme

Stefanie Wahl
Traduction de Isabelle Bourgeois
p. 5-10

Résumé

L’Allemagne bouge… du moins un peu. Après des décennies d’immobilisme, les responsables politiques ont mis en route l’an passé une série d’importantes réformes de politique économique, sociale, fiscale et de l’emploi, s’attaquant en­fin à cette rénovation structurelle si longtemps repoussée. Il est vrai qu’il y avait urgence. Car depuis les années 70, le contexte écono­mique, la démo­gra­phie et la société avaient subi de profondes mutations, mais l’opinion et la sphère politique avait préféré les ignorer, voire les refouler. Les tendances étaient pourtant nettes : la population allemande vieillissait rapide­ment, captant un volume croissant de transferts publics ; sur le marché mondial, la concur­rence s’avivait autour de ces facteurs de production rares que sont le capital et le savoir ; avec le progrès des technologies de l’information et de la commu­ni­cation, l’automatisation commençait à se substituer au travail humain. Mais les Allemands avaient préféré nier l’évidence pour se crisper sur leurs insti­tutions et structures établies. Le résultat ne s’est pas fait attendre : un chô­mage en hausse sensible, une politique de l’emploi inefficace, des systèmes de pro­tec­tion sociale à la dé­rive, des prélèvements fiscaux et sociaux de plus en plus lourds, un déficit pu­blic qui ne cesse de se creuser, un système de formation initiale et professionnelle de moins en moins performant, et une dynamique de croissance ralentie.  

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Texte intégral

1Au plus tard depuis le début de la législature 2002, aussi bien les responsables politiques que la majorité de l’opinion avaient compris que la situation ne pou­vait plus continuer ainsi. Si l’Allemagne voulait préserver durablement son ni­veau de prospérité et de confort social, il lui fallait adapter ses structures à l’évolution des réalités. Tous avaient compris également que cela ne pouvait se faire qu’au prix de douloureux sacrifices.

Trois commissions pour élaborer des réformes

2Or les politiques, sachant qu’ils ris­quaient de perdre leur crédibilité dans l’opi­nion s’ils imposaient brusquement à la population des réformes forcément radi­cales après tant d’années d’im­mobilisme, ont délégué cette mission ingrate à des commissions d’experts indé­pendants. La réforme du marché du travail avait ainsi été confiée à la « Com­mission Hartz », présidée par Peter Hartz, membre du directoire de Volks­wagen. Pour la réforme des systèmes de protec­tion so­ciale, le gouvernement fédéral avait instauré la « Commission Rürup », dirigée par le social-démocrate Bert Rürup, professeur d’économie sociale et membre du Conseil des Sages ; l’opposition créait de son côté la « Commission Her­zog » sous la hou­lette de l’ancien président de la République, Roman Herzog, qui fut également juge du Tribunal constitutionnel fédéral.

Seules les propositions Hartz ont abouti

3Ces commissions ont toutes trois éla­boré des propositions de réformes consé­quentes, argumentées et souvent innovantes, qui contribuent à alimenter dura­blement le débat allemand sur les réformes structurelles. Alors que les divers projets de réforme de la protection sociale sont encore soit en débat parlemen­taire, soit en cours de discussion, les propo­sitions de la Commission Hartz pour le marché de l’emploi ont d’ores et déjà été adop­tées avec quelques modifica­tions par le Bundestag et le Bundesrat.

Emploi : la moitié du chemin

Incitations drastiques au retour en emploi

4Les « réformes Hartz » n’ont pas encore produit leurs effets dans les statis­tiques ; mais à moyen terme, elles devraient modifier sensiblement le marché de l’emploi. La réduction de la durée de versement des allocations chômage, la fusion de l’aide au chômeur (Arbeitslosenhilfe) et de l’aide sociale (Sozialhilfe) en une seule catégorie de revenus de substitution (Arbeitslosen­geld II) d’un faible montant, l’obligation faite au bénéficiaire de ce revenu d’ac­cepter toute proposition d’emploi, même à un niveau de rémuné­ra­tion inférieur au salaire conventionnel de branche – toutes ces mesures retirent leur fonde­ment à la propension qu’avaient de nombreux chômeurs à épuiser leurs droits à un reve­nu de substitution et à ne se lancer que mollement dans la recherche d’un em­ploi.

Restructuration de l’Office de Nuremberg

5Parallèlement, l’Office fédéral du Travail (Bundesanstalt für Arbeit, Nuremberg), jusqu’ici une administration gestionnaire de l’assurance chômage comme des mesures en faveur de l’emploi, sera transformé en un prestataire de services de placement des ressources humaines et rebaptisé Agence fédérale pour l’emploi (Bundes­agentur für Arbeit). La transformation des antennes régionales de l’ANPE alle­mande en Job Center et la création d’agences d’intérim publiques (Perso­nal-Service-Agenturen,) ont pour objectif d’accélérer le placement des chô­meurs et d’en accroître l’efficience.

Vers un segment à bas salaires

6Ajoutées à cette restructuration, l’institution des Ich-AG, la simplifi­cation du ré­gime des Mini-Jobs au sens strict comme au sens largeou la libéralisation de certaines activités artisanales qui ne sont plus soumises, désormais, aux règles corpora­tistes d’un Code de l’artisanat millénaire, posent les jalons d’un futur seg­ment à bas salaires. Enfin, l’assouplissement de la protection contre le li­cencie­ment contribue à son tour à la dérégulation du marché du travail.

Reste à traiter les causes structurelles du chômage

7Néanmoins, l’espoir formulé initialement par la Commission Hartz – remettre en emploi deux millions de chômeurs en trois ans grâce aux mesures proposées – restera lettre morte. En effet, nombreuses sont les propositions de la Com­mis­sion à avoir été vidées de leur substance au cours des débats parlemen­taires. Plus important encore : conformément aux missions de la Commission Hartz, les lois qui sont issues de ses travaux ne peuvent remédier qu’à une partie des problèmes du marché allemand de l’emploi.

C’est la tâche des partenaires sociaux

8L’essentiel reste à faire : traiter les causes mêmes du chômage, comme le trop faible écart salarial, la dérive des coûts salariaux annexes ou l’inadéquation des qualifications. Enfin, le marché du travail allemand est l’un des plus réglemen­tés du monde. La responsabilité en revient à un système de négociation collec­tive dont le pivot est le principe constitutionnel de l’autonomie des partenaires sociaux en ma­tière de macro-régulation sociale ; il ne peut donc être adapté aux mutations du travail sans l’assentiment exprès des partenaires sociaux. L’avenir du mar­ché du travail allemand se trouve aussi entre leurs mains. C’est à eux qu’incombe désormais la responsabilité de sa dérégulation.

Santé : la réforme structurelle reste à faire

La Loi de modernisation de l’assurance maladie légale…

9Les membres de la Commission Rürup n’ayant pas réussi à s’accorder sur une réforme du système de protection maladie, une nouvelle hausse des cotisations devenait nécessaire en 2004 pour contenir le déficit de l’assurance maladie lé­gale. Mais elle aurait mis en danger les effets bénéfiques escomptés par les ré­formes Hartz. Pour néanmoins remédier dans l’immédiat à la dérive des coûts de santé, Bundestag et Bundesrat ont adopté à l’automne 2003 une Loi de mo­dernisation de l’assurance maladie obligatoire (Gesetz zur Modernisierung der ge­setzlichen Krankenversicherung). Son objectif étant de garantir les recettes des caisses tout en réduisant le niveau des cotisations, elle accroît la participa­tion financière des assurés en introduisant une taxe dite de cabinet médical (Praxis­gebühr), en haussant une série de tickets modérateurs et en supprimant la prise en charge de certaines prestations. Elle innove même en incitant les assu­rés à adopter un comportement responsable grâce à un système de bonus et de franchise.

… élude la question-clef : l’avenir de son financement

10Mais aucune de ces mesures n’aborde la réforme de fond de la structuration des recettes et des dépenses. On peut donc se demander à juste titre si l’objec­tif d’une compression durable du niveau des cotisations pourra ré­ellement être atteint, d’autant plus que la mise en œuvre des nouvelles me­sures accroît les coûts d’administration et de gestion pour les caisses. De nou­velles réformes, structurelles, seront donc indispensables, à l’instar des propo­sitions émanant des Commissions Rürup, Herzog ou du parti CDU.

En débat : prime forfait santé…

11Au cœur des projets de réforme structurelle du financement de la protection maladie, deux modèles sont actuellement en débat : la prime forfait santé (pau­schale Gesundheitsprämie) et l’assurance citoyenne (Bürgerversicherung). La prime forfait santé prévoit un montant mensuel de cotisation identique pour tous les assurés. Quant à la part de la cotisation maladie à charge de l’employeur, elle sera reversée par celui-ci à l’assuré ; et le total des cotisations sera soumis à impôt. Les assurés à faibles revenus se verraient verser une prime compen­satoire financée par l’impôt. Sur le financement de cette prime forfaitaire, les avis divergent : la Commission Rürup préconise un système de répartition clas­sique, le parti CDU y introduirait des éléments de capitalisation ; quant à la Commission Herzog, elle plaide pour la seule capitalisation à terme.

… ou assurance citoyenne ?

12A l’opposé, l’assurance citoyenne que propose une partie de la Commission Rürup sou­met­trait à cotisa­tion tous les revenus, quelle que soit leur nature. Et elle serait obli­gatoire pour tous. Autrement dit : les professions libérales et les fonctionnaires, affiliés aux caisses privées, devraient cotiser eux aussi au ré­gime légal de l’as­surance ma­ladie. Ce dernier serait alors généralisé, et le ré­gime privé, sup­primé.

Aucun des deux modèles ne suffit

13En ne faisant plus supporter le financement de l’assurance maladie par les seuls salaires, c’est-à-dire en déconnectant les coûts de santé des coûts sala­riaux, les diverses versions du modèle de la prime forfait santé sont nettement plus favorables à l’emploi que l’assurance citoyenne. Car bien qu’elle diversifie l’assiette des cotisations, cette dernière n’en reste pas moins préjudiciable à l’emploi, puisque la hausse des coûts de santé ou la baisse du nombre d’actifs occupés accroît d’autant le poids des coûts salariaux annexes. Mais il y a plus problématique encore : aucun des projets de réforme en débat ne contribue réellement à renforcer l’efficience de la protection maladie, à en comprimer le coût ni à promouvoir un comportement responsable de la part de l’assuré ou du système de soins. Autrement dit : l’essentiel reste à faire.

Retraites : encore trop de répartition et trop peu de capitalisation

Un programme d’urgence pour les retraites en 2004…

14Deux ans seulement après la dernière réforme des retraites qui avait introduit des éléments de capitalisation dans le système de répartition (« retraite Ries­ter »), la menace d’une hausse des cotisations en 2004 appelle des mesures d’urgence. En décembre 2003, Bundestag et Bundesrat adoptent donc un « programme d’urgence » visant à combler le trou des caisses de retraite et à stabiliser le niveau des cotisations. Il impose aux retraités d’importants sacri­fices : la hausse annuelle du montant des retraites est retardée de juillet 2004 à janvier 2005, le versement des pensions aux nouveaux retraités est repoussé du début à la fin du mois, et tous sont soumis au taux maximum de cotisation au régime d’assurance dépendance légal.

… et un projet de loi sur la soutenabilité des retraites

15Comme ces mesures ne garantissent pas la stabilisation à terme des dépenses du régime légal des retraites, le gouvernement fédéral a soumis au parlement en décembre 2003 un projet de Loi sur la soutenabilité de l’assu­rance retraite (Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz), actuellement en débat. Ce texte s’inspire de certaines propositions formulées par les Commissions Rürup et Herzog. Le pivot en est ce « facteur de soutenabilité à déterminante démogra­phique » (demographiebestimmter Nachhaltigkeitsfaktor) qui vise à abaisser le niveau des retraites et à comprimer la hausse du taux de cotisation. Concrète­ment, cela signifie que le mode de calcul des retraites intègrera doré­navant un nouveau facteur : la relation entre le nombre de cotisants et le nombre de re­traités.

La question de l’âge légal de la retraite, repoussée à 2008

16Le projet de loi prévoit en outre que les chômeurs ou les bénéficiaires des me­sures de temps partiel pour salariés âgés (Altersteilzeit) ne pourront faire valoir leurs droits au départ à la retraite anticipée qu’à 63 ans au lieu de 60 actu­elle­ment ; de même, les années de formation ne seront plus prises en compte dans le calcul des annuités. Par contre, ce projet n’a pas retenu la hausse progres­sive de l’âge légal de départ à la retraite – de 65 ans actuellement à 67 ans en 2030 – que préconisaient les deux commissions. Toutefois, le gouvernement fédéral s’est engagé à remettre cette question à l’ordre du jour en 2008.

En projet : harmonisation fiscale entre revenus et retraites

17Depuis décembre 2003 également, un autre projet de loi se trouve en débat parlementaire : la Loi sur les revenus des personnes âgées (Alterseinkünfte­ge­setz), qui vise à simplifier la mise en œuvre de la « retraite Riester » et à dé­fis­caliser progressivement les cotisations versées au titre de l’assurance retraite. En contrepartie, le taux d’imposition des pensions de retraite sera progressive­ment augmenté, celles-ci devant à terme être soumises au régime fiscal géné­ral des revenus. Mais il ne s’agit pour l’instant que d’un projet de loi.

Le système par répartition ne peut être maintenu en l’état

18Toutes les parties impliquées dans ces réformes préconisent le maintien d’un système légal d’assurance retraite par répartition et assis sur les salaires. Mais cela ne permettra ni de réduire les tensions sur le marché de l’emploi ni encore moins de créer un environnement économique propice à la constitution de ce capital pourtant indispensable à une population vieillissante et en diminution constante. Par ailleurs, le maintien d’un système financé majoritairement par la répartition se soldera par une hausse des taux de cotisation dont pâtiront inva­riablement les générations futures : elles n’auront plus alors la marge de ma­nœuvre qui leur permettrait de constituer le capital-retraite nécessaire pour s’assurer un certain niveau de vie. Seule une réforme de fond permettra donc de garantir durablement l’avenir des retraites. Elle se fait attendre.

Fiscalité : petite baisse en 2004 et grands projets futurs

Baisse anticipée des impôts en 2004

19Pour relancer la croissance, Bundestag et Bundesrat ont décidé en décembre 2003 d’avancer partiellement d’un an le troisième et dernier volet de la loi de ré­forme fiscale adoptée en juillet 2000. Dès 2004, le taux minimum d’imposition est donc passé de 19,9 % à 16,0 %, le taux plafond étant ramené de 48,5 % à 45,0 %. En 2005, ces taux passeront à respectivement 15,0 % et 42,0 %. La baisse des impôts est contre-financée par une réduction des subventions, des privatisations et le recours à la dette.

Vers une simplification radicale du code fiscal allemand ?

20Malgré l’anticipation de la réduction des prélèvements fiscaux, le taux marginal d’imposition des particuliers et, surtout, des entreprises, reste élevé en compa­raison internationale. A ce problème s’ajoute l’opacité du système fiscal. Ex­perts et hommes politiques de l’opposition ont donc formulé diverses proposi­tions pour réformer en profondeur le code fiscal allemand. Tous plaident pour une réduction des taux d’imposition et une simplification radicale de la fiscalité. De tous ces projets, c’est celui de l’ancien juge au Tribunal constitutionnel fédé­ral, Paul Kirchhoff, qui va le plus loin : il prône non seulement un taux unique d’imposition pour les particuliers et les entreprises, mais propose aussi de ra­mener la classification des revenus à une seule catégorie. Quelques fiscalistes chrétiens-démocrates et libéraux, pour leur part, plaident pour une tarification à trois niveaux et une harmonisation plus poussée entre impôts sur le revenu et impôt sur les sociétés. Quant au parti CSU, il favorise le maintien de l’actuel système d’imposition linéaire et progressif. Les experts sont tous d’accord sur le mode de contre-financement de ces mesures : la réduction drastique de toutes les subventions. Mais aucun d’entre eux n’a encore formulé de proposition con­crète sur ce point.

Améliorer l’attractivité du site Allemagne, un enjeu décisif

21Il est vrai qu’un régime fiscal plus transparent et débarrassé de ses innom­brables dispositions particulières serait largement plus équitable. Car jusqu’ici, seuls ceux qui ont les moyens de se payer les services d’un conseiller fiscal ré­puté profitent de ces multiples possibilités : abattements, dégrèvements ou exo­nérations. En outre, une réforme de fond améliorerait considérablement l’at­trac­tivité du site fiscal allemand. Il est donc décisif pour l’Allemagne qu’une réforme structurelle de la fiscalité soit engagée le plus rapidement possible.

Quel avenir pour les réformes ?

22Le gouvernement poursuivra-t-il sa politique de réformes ou en reviendra-t-il à cette « politique de la main tranquille » qu’il avait pratiquée en 2001 et 2002 ? Tout dépend si le gouvernement fédéral et, plus généralement, le monde poli­tique, réussit à convaincre l’opinion de la nécessité de poursuivre les réformes.

Une opinion favorable sur le principe, pas sur le détail

23Dans l’ensemble, les citoyens sont de plus en plus nombreux à accepter le prin­cipe des réformes structurelles. Mais dès que celles-ci s’en prennent au porte-monnaie des uns ou au statut des autres, l’ardeur réformiste fléchit. Autrement dit : les réformes sont souvent adoptées contre une majorité de l’opinion. Ainsi, alors que près des trois quarts des Allemands approuvaient l’anticipation de l’entrée en vigueur du dernier volet de la réforme fiscale, les mesures liées à son financement (réduction des subventions, recours à la dette publique) se sont heurtées à une large opposition. Plus de 60 % des Allemands étaient contre la suppression de la prime d’accession à la propriété et la réduction de l’abattement pour frais de transport. Les réformes en matière d’assurance mala­die ou de régime des retraites avaient été adoptées elles aussi malgré l’op­po­sition de l’opinion. Un cinquième seulement des Allemands approuvait comme juste et raisonnable le prélèvement d’une taxe de cabinet médical ou la hausse de la participation financière des assurés. Plus de la moitié des citoyens était contre le gel du niveau des pensions de retraite, mais un quart seulement d’entre eux aurait préféré à la place une hausse des cotisations retraite.

Un vote sanction aux élections de Bavière en septembre 2003

24Le retour de bâton ne s’est pas fait attendre : lors des élections régionales de Bavière en septembre 2003, le parti social-démocrate a enregistré le plus faible taux de suffrages de son histoire. Quant au ministre-président CSU de Bavière, Edmund Stoiber, il doit son éclatante victoire aussi au fait qu’il n’a présenté son pro­gramme de réformes qu’après l’échéance électorale. Dans l’ensemble de l’Alle­magne, le SPD a atteint son niveau de confiance historiquement le plus bas. Début novembre 2003, quelque 100 000 manifestants protestaient à Berlin contre les réformes sociales du gouvernement fédéral SPD/Verts. Et pourtant, dans leur majorité, les Allemands sont conscients de la nécessité d’entre­prendre une réforme de fond de l’Etat social et de ses piliers que sont l’assu­rance chômage, l’assurance retraite, l’assurance maladie ou l’assurance dépen­dance, pour en assurer durablement l’avenir.

2004, une année à haut risque électoral

25Dans ce contexte, les 15 échéances électorales que compte l’année 2004 prennent une importance considérable. En effet, si la coalition fédérale aban­donne le cap des réformes, les partis au gouvernement à Berlin pourront certes reconquérir quelques électeurs ici ou là. Mais parallèlement, ils verront aug­menter le nombre de ceux qui, ne distinguant plus d’orientations politiques clai­rement définies, se détourneront du SPD et des Verts. Si, à l’inverse, la coali­tion fédérale maintient le cap des réformes, elle risque de perdre encore des voix. Mais en même temps, elle pourra asseoir défi­nitivement son rôle de mo­teur du renouveau. Elle gagnera en crédibilité et, à moyen terme, elle en récoltera les fruits électoraux. Le dilemme est comparable pour l’opposition. Elle non plus n’a pas d’alternative à la poursuite des réformes structurelles.

2004 : une année où les élections s’enchaînent

29 février

Elections régionales*) dans la ville-Etat de Hambourg

23 mai

Election du président de la République fédérale par l’Assemblée fédérale**)

13 juin

Elections parlementaires européennes

Elections régionales*) en Thuringe

Elections communales dans les Länder :

- Bade-Wurtemberg

- Mecklembourg

- Rhénanie-Palatinat

- Sarre

- Saxe

- Saxe-Anhalt

27 juin

Elections communales dans le Land de Thuringe

5 septembre

Elections régionales*) en Sarre

19 septembre

Elections régionales*) dans les Länder :

- Brandebourg

- Saxe

26 septembre

Elections communales dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie

*) élections parlementaires débouchant sur le choix du nouveau gouvernement du Land ; **) elle se compose des membres du Bundestag et d’un nombre égal de députés des parlements des Länder.

26Mais le gouvernement et l’opposition ne pourront conquérir l’adhésion des ci­toyens aux réformes que s’ils les éclairent sans concession sur l’état réel du pays et les in­forment sur les objectifs et perspectives sur le long terme d’une politique de ré­formes convaincante. Cela n’a jamais été fait. Quand le monde politique se déterminera enfin à oser cette pédagogie des réformes, alors les chances se­ront grandes de voir l’Allemagne rompre définitivement avec l’immo­bilisme.

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Bibliographie

L’Institut IWG, Bonn :

Cet institut de recherche privé a été créé en 1977 par Kurt H. Biedenkopf et Meinhard Miegel.

Il est spécialisé dans l’analyse des problèmes économiques et sociaux se posant sur le moyen et le long terme. Ses travaux débouchent sur des recommandations pratiques.

Domaines de recherche :

● évolution de l’économie et de la société allemande et européenne,

● cultures économiques et sociales,

● tendances démographiques quantitatives et qualitatives,

● phénomènes migratoires et questions liées à l’immigration

● marché du travail,

● systèmes de protection sociale,

● finances publiques.

www.iwg-bonn.de

Miegel M., Wahl S., Solidarische Grundsicherung, Private Vorsorge – Der Weg aus der Rentenkrise, Schriften des IWG BONN, Olzog Verlag, Munich, 1999

Miegel M., Die deformierte Gesellschaft. Wie die Deutschen ihre Wirklichkeit verdrängen, Propyläen Verlag, Munich, 2002

Ottnad A. et Schulte M., Die Pflegeversicherung : Ein Pflegefall. Wege zu einer soli­da­rischen Absicherung des Pflegerisikos, Olzog Verlag, Munich, 2003

Wahl S., Schulte M., Arbeitsmarktreform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte, ain­si que : Rentenreform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte ; Gesund­heits­reform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte ; Pflegeversicherungsreform – Überblick über ak­tuelle Reformkonzepte et Steuerreform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte, Gut­achten im Auftrag des BürgerKonvent e.V., Bonn 2003

Voir aussi les numéros 51/01, 54/01, 59/02, 62/03 et 63/03 de Regards sur l’économie allemande (www.cirac.u-cergy.fr)

www.sachverstaendigenrat.org

www.die-gesundheitsreform.de

www.bmgs.bund.de

www.soziale-sicherungssysteme.de

www.bundesregierung.de

www.cdu.de/politik-a-z/herzogkommission/inhalt.htm

www.bundesfinanzministerium.de

www.cdu.de/politik-a-z/inhalt.htm

www.fdp-bundesverband.de/kampagnen/steuern/steuerlinks.php

www.csu.de/home/uploadedfiles/Dokumente/040107_Konzept_21_Langfassung.pdf

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Pour citer cet article

Référence papier

Stefanie Wahl, « 2003 : des réformes, mais pas encore la fin de l’immobilisme », Regards sur l'économie allemande, 65 | 2004, 5-10.

Référence électronique

Stefanie Wahl, « 2003 : des réformes, mais pas encore la fin de l’immobilisme », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 65 | mars 2004, mis en ligne le 29 octobre 2009, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://rea.revues.org/3937

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Auteur

Stefanie Wahl

Stefanie Wahl est chargée de recherche à l’Institut für Wirtschaft und Gesellschaft, Bonn.  Elle fut membre de la commission „Nouvelle économie sociale de marché“ qui avait été instituée auprès du directoire du parti CDU entre janvier et septembre 2001.

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