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Les mini-jobs, une perspective pour les chômeurs ?

Brigitte Lestrade
p. 15-20

Résumé

Avec la réforme des mini-jobs introduite en 2003, le gouvernement a opéré un tournant à 180 degrés dans ce secteur sensible des bas salaires qui bénéficie d’un cadre réglementaire spécifique. Elément essentiel de la restructuration du marché de l’emploi voulue par le Chancelier Schröder pour combattre le chô­mage, les emplois à temps très partiel ont connu un destin mouvementé. Favo­risés par tous les gouvernements allemands jusqu’à la fin des années 90, ils ont été soumis à une réglementation très restrictive par le gouvernement SPD/Verts dès son arrivée au pouvoir en 1999. Quatre années plus tard, le même gouver­nement découvre le secteur des bas salaires comme nouvel instrument dans la lutte contre le chômage. Non seulement il revient sur toutes les décisions prises en 1999, mais il élargit ce secteur au-delà de tout ce qui existait auparavant. Encore faut-il que la nouvelle réforme entrée en vigueur en 2003 soit en mesure de faciliter le retour des chômeurs à l’emploi. Les spécialistes sont sceptiques.

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Texte intégral

L’élargissement du secteur des bas salaires…

1Lorsque la coalition gouvernementale SPD/Verts est arrivée au pouvoir en 1998, une des priorités déclarées du nouveau Chancelier était de combattre le chômage. Un des freins majeurs à l’emploi était, de l’avis de nombreux spécia­listes, le trop faible écart entre les rémunérations des salariés faiblement qua­li­fiés et les revenus de substitution des chômeurs. Cette piste, peu explorée pen­dant le premier mandat du gouvernement Schröder, a été poursuivie avec plus de vigueur après sa difficile réélection en 2002. Le chô­mage n’ayant que faible­ment reculé pendant les quatre années écoulées, Ger­hard Schröder char­gea le DRH de Volkswagen, Peter Hartz, d’élaborer une vaste réforme du mar­ché du travail. Les propositions de la Commission Hartz (voir REA 59/02) visaient un élargissement considérable du secteur dit des bas salaires (Niedrig­lohnsektor), dont les mini-jobs font partie, comme le montre l’encadré ci-dessous, qui re­cense toutes les mesures prévues allant dans ce sens.

…une nouvelle priorité pour le gouvernement Schröder

Mesures visant à élargir le secteur des bas salaires

● Réduction des prestations sociales accordées aux chômeurs (raccourcissement de la durée de perception des revenus de substitution, fusion de l’allocation chômage et de l’aide sociale) pour les inciter à reprendre un emploi, même faiblement rémunéré.

● Durcissement des conditions d’acceptabilité (Zumutbarkeit) d’un emploi proposé à un chô­meur. Sanction en cas de refus : réduction des prestations sociales.

● Création d’agences de travail temporaire (Personal-Service-Agenturen) chargées d’intégrer les chômeurs dans les entreprises par le biais de l’intérim.

● Création d’un statut d’indépendant précaire (Ich-AG) subventionné par l’Etat mais soumis à des plafonds de revenus très faibles.

● Subvention accrue d’emplois à temps très partiel et à faible rémunération par la réforme des mini-jobs et midi-jobs.

La réforme des mini-jobs

Les mini-jobs, une spécialité allemande

2Alors que dans la plupart des pays européens, les revenus tirés d’un emploi sont assujettis aux cotisations sociales sans considération de sa nature et de son ampleur, l’Allemagne connaît un important secteur d’activité professionnelle dite minime ou négligeable (geringfügige Beschäftigung) qui échappe aux coti­sations sociales et même parfois à l’impôt normalement dû par le salarié. L’existence de ce secteur est très ancienne. Lié à la création des assurances sociales sous Bismarck, il a été formalisé en 1945. Du temps du gouvernement Kohl, un emploi était considéré comme négligeable s’il obéissait à deux condi­tions : la durée hebdomadaire du travail devait être inférieure à 15 heures et la rémunération ne devait pas dépasser un septième du montant mensuel de réfé­rence (Beitragsbemessungsgrenze). Ce montant, fixé au niveau national dans le cadre des assurances sociales et revalorisé tous les ans, mettait la limite de rémunération des petits emplois à 620 DM à l’Ouest et à 520 DM à l’Est en 1998. Toute personne exerçant un petit job, que ce soit sa seule activité pro­fes­sionnelle ou qu’elle la pratique en cumul avec une activité principale, se voyait dispensée de cotiser aux assurances sociales.

La réforme des mini-jobs de 1999…

3Si le gouvernement Kohl, à la fin de son long règne, a bien tenté d’endiguer la croissance des mini-jobs, il revient au gouvernement Schröder d’avoir réformé ce secteur. Lorsqu’ils étaient dans l’opposition, les sociaux-démocrates et les Verts avaient régulièrement mis en exergue le constat que cette forme d’emploi s’était développée récemment au point de devenir un segment important du mar­ché de l’emploi avec des conséquences néfastes dans plusieurs domaines :

4● rentrées financières insuffisantes des assurances sociales dans un contexte démo­graphique de plus en plus défavorable,

5● précarisation croissante de l’emploi par la substitution des mini-jobs à des emplois dit normaux,

6● insuffisance de la couverture sociale de la population active concernée, no­tamment des femmes, premières concernées, qui, souvent, ne savaient pas qu’elles n’auraient aucune retraite, l’âge venu.

…passe par l’assujettissement aux assurances sociales

7Pour réduire ce secteur d’emploi et pour accroître la couverture sociale des ‘mini-salariés’, le gouvernement Schröder a décidé que, à partir du 1er janvier 1999, la limite de rémunération serait fixée à 630 DM à l’Ouest comme à l’Est (325 € depuis le 1er janvier 2000), qu’elle ne serait plus revalorisée et que les revenus, en cas de cumul, seraient assujettis aux cotisations sociales comme toute heure complémentaire travaillée habituelle. La limite des 15 heures par semaine était maintenue. L’application de la réforme a conduit à un effondre­ment du cumul activité principale / mini-job sans affecter la pratique du petit em­ploi effectué seul par la population habituelle des élèves, étudiants, femmes au foyer et autres retraités.

Des idées de la Commission Hartz…

8Lorsque la Commission Hartz a entamé ses travaux en 2002 pour réformer de fond en comble le marché de l’emploi à la demande de Gerhard Schröder, l’em­ploi à temps très partiel ne tenait qu’un rôle mineur dans ses réflexions. L’idée initiale était d’élargir les possibilités d’emploi domestique au sein des foyers pri­vés où le travail au noir est endémique. La Commission Hartz proposait de por­ter la rémunération maximale d’un mini-job à 500 € – un accroissement de plus de 50 % – pour les créations d’emploi par un employeur privé si celui-ci re­cru­tait un chômeur.

…aux propositions de la Commission de conciliation

9Ce rôle de cheval de combat contre le travail au noir dans les foyers privés au­quel la Commission Hartz avait destiné les mini-jobs dans le cadre de sa ré­forme devait toutefois connaître un élargissement imprévu et spectaculaire. La Loi Hartz II qui intégrait les dispositions sur les mini-jobs étant soumise à l’ap­probation du Bundesrat, qui la refusait comme prévu, elle s’est retrouvée, avec la plupart des éléments de la réforme du marché du travail, en débat au sein de la Commission de conciliation, organe paritaire chargé d’élaborer un compromis entre les propositions du Bundestag, où le gouvernement est majo­ritaire, et celles du Bundesrat, où l’opposition domine. Or, l’opposition avait une concep­tion fort différente de la réorganisation du secteur des bas salaires. La réforme des mini-jobs imposée par l’opposition lors du processus de conciliation dé­passe en conséquence de loin ce qui avait été initialement prévu par la Com­mission Hartz.

Redéfinition du cadre des mini-jobs

10Depuis le 1er avril 2003, date de l’entrée en vigueur de la réforme, la limite de rémunération des activités à temps très partiel est passée de 325 à 400 €. La li­mitation temporelle de 15 heures par semaine est totalement supprimée. Les détenteurs d’un mini-job ne versent ni cotisations sociales ni impôt sur le reve­nu. Cette franchise s’applique à ceux qui n’ont aucun autre revenu comme à ceux qui souhaitent arrondir leurs fins de mois à côté d’un emploi principal. Dans ce dernier cas, leur employeur verse une somme forfaitaire de 25 % du salaire (12 % seulement dans le cas des emplois domestiques) qui se décom­posent en : 12 % de cotisations aux assurances retraite, 11 % pour l’assurance maladie, ainsi que 2 % d’impôt sur le revenu. Le ‘mini-salarié’ n’acquiert toute­fois aucun droit en matière d’assurance maladie et seulement des droits très res­treints pour sa retraite. Il peut néanmoins augmenter ces derniers en versant lui-même le complément de cotisations nécessaire (7,5 % de son salaire) à sa caisse d’assurance retraite.

…et création des mini-jobs

11La réglementation des mini-jobs en vigueur tant sous le gouvernement Schrö­der que sous celui de ses prédécesseurs avait instauré une barrière rigide : dès que le salarié dépassait de peu la limite de rémunération fixée par la loi, la to­ta­lité de ses revenus étaient frappée par les cotisations aux assurances sociales. Cette disposition qui l’obligeait à gagner beaucoup plus en salaire brut pour avoir le même salaire net – difficile pour des activités d’exécution – instaurait une « trappe à pauvreté » qui maintenait la plupart des ‘mini-salariés’ en deçà de la limite de rémunération fatidique. Pour lisser la transition entre mini-job et acti­vité plus importante, le gouvernement a créé les midi-jobs.

…pour réduire le poids des charges sociales

12Ces midi-jobs se situent dans la zone de rémunération qui va de 401 à 800 € et sont l’objet d’un régime de transition favorable aux salariés eu égard aux cotisa­tions sociales. Alors que l’employeur verse la totalité des charges pour ses midi-salariés dès que le salaire atteint 401 €, le salarié ne voit ses propres coti­sations augmenter que de façon graduelle : elles passent progressivement de 4 % jusqu’au taux plein de 21 % pour un salaire de 800 €. Les prestations des assurances maladie et chômage sont intégralement maintenues, en dépit de cotisations réduites. Les droits à la retraite peuvent être accrus, comme pour les mini-jobs, par le versement d’un complément de cotisations. Si les déten­teurs d’un nouveau midi-job sont privilégiés au niveau du versement des cotisa­tions so­ciales, tel n’est pas le cas pour l’impôt sur le revenu : ils sont tenus d’in­tégrer leur salaire à leur revenu global et de verser des impôts le cas échéant.

Les mêmes droits que les salariés à temps plein

13Même avec un salaire inférieur à 800, voire à 400 €, le mini- comme le midi-salarié possède les mêmes droits du travail que ses collègues à temps plein :

14● attestation de l’employeur citant les conditions essentielles du travail ainsi que la pos­sibilité d’augmenter les droits à la retraite,

15● droits à congé de quatre semaines minimum,

16● versement du salaire habituel jusqu’à six semaines en cas de maladie,

17● attribution de gratifications de Noël ou de congés si les autres salariés en bénéficient,

18● protection contre le licenciement,

19● délai de licenciement de quatre semaines minimum.

20Ces droits ne sont pas en soi une nouveauté, mais le gouvernement, soucieux de promouvoir le recours aux mini- et midi-jobs, a tenu à rappeler que les dé­tenteurs d’un petit emploi peuvent y prétendre de la même manière que les sa­lariés assujettis aux cotisations sociales, fait qui ne semble pas être toujours respecté dans les entreprises.

Une logistique simplifiée, pour les seuls mini-jobs

21Conscient du fait que la prolifération du travail au noir n’est pas seulement due à des considérations financières, mais aussi, pour partie, à la complexité des procédures, le gouvernement a décidé de confier la gestion des mini-jobs à un organisme unique. L’établissement retenu à cet effet est la Caisse fédérale des mineurs (Bundesknappschaftskasse), peut-être pour redonner du travail à un organisme moribond. L’employeur d’un mini-salarié se contente d’envoyer une somme forfaitaire correspondant à 25 % du salaire à la centrale des mini-jobs de la caisse qui se charge de toutes les questions administratives. Pour les pe­tits emplois au sein des foyers privés, le gouvernement vient de créer le chèque emploi domestique, tel qu’il existe en France, géré par la même caisse. Pour les midi-jobs, toutefois, le système reste inchangé, avec des res­ponsabilités dispersées entre différentes caisses sociales.

A qui profite la réforme ?

Des effets différents selon la catégorie de ‘mini-salarié’

22Les mécanismes de la réforme – incitation financière et lissage du passage entre mini- et midi-job – paraissent clairs, de même que l’intention du gouverne­ment de combattre le chômage au moyen de l’extension du secteur des bas sa­laires. Pour savoir si les nouvelles règles du jeu auront l’effet escompté, il faut prendre en considération la situation des salariés eu égard au système social et fiscal. Les conséquences sont très différentes selon que la rémunération affé­rente au mini-job est la seule source de revenu, qu’elle constitue un complé­ment aux prestations sociales, ou bien qu’elle représente un cumul des revenus du salarié ou du conjoint dans un même foyer fiscal.

Le mini-job comme seule source de revenu

23Le premier groupe concerné par la réforme réunit les mini-jobbers qui n’ont au­cun autre revenu et qui ne font pas non plus partie du même foyer fiscal que le conjoint actif. Ce groupe comprend notamment des élèves, des étudiants et des retraités. Sous le régime précédent, ils pouvaient percevoir une rémunération allant jusqu’à 325 € sans aucune charge. Dès que leurs revenus dépassaient cette somme, le versement de toutes les charges sociales intervenait, de sorte que le revenu net tombait nettement au-dessous des 325 €. Il fallait qu’ils per­çoivent un sa­laire brut de 412 € pour arriver à nouveau au revenu net de 325 €. C’est cet obstacle que la réforme entendait lever. Avec l’introduction des midi-jobs (de 401 à 800 €), le salarié subit certes un léger recul de ses revenus dès qu’ils dé­passent les 400 €, mais il est sans commune mesure avec la perte su­bie précé­demment. Ce lissage se poursuit jusqu’au nouvel obstacle de 800 € où le reve­nu net rejoint le niveau atteint avant la réforme. On peut par consé­quent s’at­tendre à ce que ce groupe de salariés étende son activité profession­nelle au-delà de la barrière des 400 €, et ce d’autant plus que l’employeur voit ses coti­sations passer de 25 à 21 %. Pour ce premier groupe de mini-jobbers, la réforme constitue un succès indé­ni­able. Or, ils ne font pas partie des chô­meurs, ayant leur vraie carrière encore devant ou déjà derrière eux.

Un régime confiscatoire pour les bénéficiaires de l’aide sociale…

24La réforme fondamentale du marché du travail recherchée par les lois Hartz et dont la refonte des mini-jobs constitue un élément important, visait les chô­meurs peu qualifiés et à faibles perspectives d’intégration, notamment les béné­ficiaires de l’aide sociale (Sozialhilfe) et de l’assistance chômage (Arbeitslosen­hilfe). Si le mini / midi-salarié est un bénéficiaire de l’aide sociale, son activité professionnelle lui rapporte très peu : seuls les premiers 70 € lui restent acquis (« franchise ») ; de 70 à 690 € par mois, 85 % de ses revenus sont défalqués de l’aide sociale ; la part dépassant 690 € par mois est défalquée à 100 % de l’aide sociale (cette part est variable selon sa situation de famille et plafonnée à 1 050 € par mois). Par conséquent, les facilités introduites par la réforme ne conduiront guère les personnes visées à accepter un emploi dont le revenu dé­passe la somme assez dérisoire de 70 € par mois. Le système de transferts ac­tuel favorise l’inactivité ou, plus probablement, le travail au noir.

…et ceux de l’assistance chômage qui travaillent à côté

25Les perspectives des bénéficiaires de l’actuelle assistance chômage, c’est-à-dire de ceux qui ont épuisé leurs droits à l’allocation chômage (Arbeitslosen­geld), ne paraissent guère moins sombres. Le salaire complémentaire qu’ils peuvent percevoir tout en gardant le bénéfice de l’assistance chômage est de 20 % de cette dernière ou d’au moins 165 € par mois. Tout ce qui dépasse est défalqué à 100 % de l’aide versée. La ré­forme n’y change rien. Le petit emploi ne doit toutefois pas dépasser les 15 heures par semaine, au risque de faire perdre le bénéfice de l’assistance chô­mage. Comme pour les bénéficiaires de l’aide sociale, il est peu probable que ceux de l’assistance chômage (environ 50 % de l’ancien salaire) acceptent de s’investir dans un emploi qui ne leur rap­porte que marginalement plus que leur revenu de substitution. Conscient de l’effet néfaste de ces dispositions, le gou­vernement envisage, dans le cadre de la fusion de l’aide sociale et de l’assis­tance chômage décidée fin 2003, de lais­ser aux mini-salariés au chômage 30 % de leur revenu net. Cette fusion, d’a­bord prévue pour début 2004, puis reportée à 2005 et violemment combattue par les communes au bord de la faillite, ne modifiera qu’à la marge la situation financière des exclus qui tentent leur réin­sertion par le biais des mini- et midi-jobs. La faiblesse actuelle des incitations financières conduit à ce que la ré­forme des petits emplois ne contribue guère au recul du chômage.

Mini-job en plus d’une activité principale

26La réforme de 1999 qui avait soumis les petits emplois exercés en cumul aux cotisations sociales ainsi qu’à l’imposition fiscale des salariés avait conduit à la quasi-disparition de ce phénomène sous sa forme légale. Or les changements introduits en 2003 permettent au salarié – à temps plein ou à temps partiel – de conserver intégralement les 400 € produits par son petit job ou par celui de son conjoint. Cette mesure se limite au cumul d’un seul mini-job et ne concerne pas non plus les midi-jobs dont les revenus sont totalisés avec ceux du revenu prin­cipal et soumis à toutes les charges sociales et fiscales. En dépit de ces res­trictions, il est probable que la réforme conduira à un accroissement considé­rable des mini-jobs tenus par des personnes déjà intégrées dans le marché du travail.

Mini-jobs et statistiques

Quelques éléments sur les oubliés des statistiques

27Pour compléter cette analyse, jetons un regard sur les chiffres. Cet exercice est toutefois moins évident qu’il ne paraît. La population des mini-jobbers est mou­vante et difficile à saisir. Quant aux statisticiens, ils ont tendance à ne s’in­téres­ser qu’aux emplois dits normaux soumis aux cotisations sociales. Ce n’est qu’en 2001 que l’Office fédéral des Statistiques a consenti pour la pre­mière fois à saisir les emplois négligeables dans le cadre de son enquête sur les struc­tures des rémunérations en Allemagne. Ces données, ainsi que celles appor­tées par diverses enquêtes auprès des ménages et des entreprises, donnent l’image suivante : en 1999, le segment des petits jobs réunissait envi­ron 5,85 millions de salariés, ce qui représente 16 % de l’ensemble de la popu­lation active. Pour environ 80 % d’entre eux, le petit job représente la seule acti­vité professionnelle, les deux tiers étant des femmes. Pour 2002, l’Agence fédé­rale du travail cite le chiffre de 4,1 millions de salariés à temps très partiel. Sa­chant que ses statistiques s’appuient sur les déclarations patronales qui ne com­prennent pour 2002 que 27 000 déclarations provenant de foyers privés – alors qu’on soupçonne que ce secteur dépasse le million de mini-jobbers –, on cons­tate que le total des emplois dits négligeables a moins reculé suite aux res­tric­tions apportées par la réforme de 1999 qu’on aurait pu le penser.

Peu de résultats au regard du chômage…

28Alors que le ministre du Travail Wolfgang Clement s’attendait à la création de 300 000 nouveaux mini- et midi jobs, la ministre de la Santé et des Affaires so­ciales, Ulla Schmidt, a pu annoncer fièrement à la presse, le 18-07-2003, que « les chiffres du développement des mini-jobs attestent d’une success story de nos prises de décision en matière de politique d’emploi dans le secteur des bas salaires… Voilà qui prouve le succès de notre concept de l’Agenda 2010 pour amé­liorer les conditions cadre de la lutte contre le chômage ». Le gouverne­ment a en effet pu annoncer la création, au 2ème trimestre 2003, de 930 000 nouveaux mini-emplois ; et ce, 90 jours seulement après l’entrée en vigueur de la réforme. Or, l’Agence fédérale du travail de Nuremberg est loin de confir­mer ces chiffres. D’après elle, le réel accroissement de l’activité professionnelle ne correspondrait qu’à 79 000 personnes. Si l’Agence a elle aussi enregistré une explosion du nombre de mini-jobs après le 1er avril 2003, elle l’attribue à l’aug­mentation du nombre d’actifs qui ont pris un mini-job en sus de leur emploi, un fait que la Caisse des mineurs n’enregistre pas dans ses statistiques. Le nombre de ceux qui, en avril 2003, ont pris un seul mini-job n’était que de 152 000 personnes. De surcroît, 73 000 de ces personnes se seraient bornées à transformer en mini-job un emploi assujetti aux cotisations sociales qu’elles détenaient avant le 1er avril 2003. Ce qui conduit à une création nette de seule­ment 80 000 mini-jobs pour des personnes auparavant sans emploi, soit bien peu en regard de 4,2 millions de chômeurs.

…mais un succès relatif dans les foyers privés

29Si après le succès médiatisé des premiers mois, le gouvernement a moins com­muniqué sur les résultats des mini-jobs dans la lutte contre le chômage, il peut néanmoins se targuer d’avancées légères mais réelles sur le front du travail au noir. Grâce aux formalités simplifiées pour la déclaration d’aides ménagères – et grâce aussi au faible taux des charges sociales – le nombre de salariés exer­çant un mini-job dans un foyer privé déclarés auprès de la Caisse des mi­neurs a triplé d’avril à décembre 2003, passant de 27 000 à 70 000. Ce début promet­teur a pourtant failli être gâché par le zèle intempestif du ministre des Fi­nances Hans Eichel qui s’apprêtait à transformer le travail domestique au noir en délit, provoquant une vague de mécontentement de l’opinion, fort malencon­treuse en ces temps de réformes peu appréciées dans le pays. Si les régulari­sations des aides ménagères devaient se poursuivre – le gouvernement s’y applique actu­ellement avec une campagne de publicité omniprésente –, elles permettraient par contre de redresser un peu l’équilibre des comptes sociaux mis à mal par les nouveaux midi-jobs qui bénéficient pleinement des prestations sociales en dépit de cotisations réduites.

30La réforme des mini-jobs et l’introduction concomitante des midi-jobs étaient censées rendre cette forme d’activité professionnelle plus attractive pour com­battre le chômage. Les petits emplois sont certes plus attractifs, mais ils attirent moins les chômeurs que les inactifs et les salariés déjà en poste. La création d’emplois pour les chômeurs reste infime. Ainsi, la tentative d’élargir le secteur des bas salaires – après la subvention salariale du modèle de Mayence (voir REA 60/03) – se solde, elle aussi, par un échec. L’Allemagne se refuse toujours à envisager un système d’exonération des charges sociales sur les bas salaires tel qu’il existe en France et aux Etats Unis. Mais le chiffre magique de 7,5 mil­lions de mini-jobs au 1er avril 2004 – presque 2 millions de plus en un an –, un succès que personne n’avait prévu, fait rêver les politiques. Il paraît que Wolf­gang Clement réfléchit déjà à une réforme de la réforme.

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Bibliographie

Knabe, A., « Die Hartzschen Mini-Jobs – Eine Chance für Arbeitslose? » Wirtschafts­dienst 4/2003

Koch A., Bäcker G., « Mini- und Midi-Jobs als Niedrigeinkommensstrategie in der Arbeits­marktpolitik : „Erfolgsstory“ oder Festschreibung des geschlechtsspezifisch segre­gierten Arbeitsmarktes? », Universität Duisburg-Essen, 2003

Lestrade B., « Kombilohn et bas salaires : l’Allemagne découvre la subvention sala­riale », Regards sur l’économie allemande, n° 60/2003

Lestrade B., « La réforme des „petits jobs“ à 630 marks », Allemagne d’aujourd’hui, n° 149/1999

Securvita, « Mini-Jobs, Neuregelungen im Niedriglohnbereich seit dem 1. April 2003, In­formationsstand März 2004 », www.securvita.de

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Pour citer cet article

Référence papier

Brigitte Lestrade, « Les mini-jobs, une perspective pour les chômeurs ? », Regards sur l'économie allemande, 67 | 2004, 15-20.

Référence électronique

Brigitte Lestrade, « Les mini-jobs, une perspective pour les chômeurs ? », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 67 | juillet 2004, mis en ligne le 08 octobre 2009, consulté le 17 août 2017. URL : http://rea.revues.org/3795 ; DOI : 10.4000/rea.3795

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Auteur

Brigitte Lestrade

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