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Hartz IV : la fin des trappes à inactivité ?

Isabelle Bourgeois
p. 5-12

Résumé

Le dernier volet des réformes du marché de l’emploi : la loi Hartz IV, qui entrera en vigueur le 01-01-2005, a suscité cet été un cortège de manifesta­tions dans l’est de l’Allemagne, orches­trées par les extrêmes poli­tiques protestant contre le « dé­mantèlement » de l’Etat-prévoyance. Il n’en est rien pourtant, bien au con­traire. Pour combattre le chômage de longue durée, la réforme supprime l’un des trois étages du régime d’indemnisa­tion : l’Arbeitslosenhilfe, une allocation versée aux chô­meurs à l’expiration de leurs droits à l’assurance. Fi­nancée par l’impôt, elle relevait du principe d’assis­tance et relayait les indem­ni­tés chômage stricto sensu (Arbeitslosengeld) qui, financées par les cotisations, relèvent, elles, de la logique d’assu­rance. Ne sub­siste­ront donc en 2005 que deux étages : l’Arbeits­lo­sengeld, dé­sormais relayé au bout d’un an par un méca­nisme d’aide surnommé Ar­beits­lo­sengeld II. La ré­forme modifie profondé­ment la logique du système d’indem­ni­sation : tout béné­fi­ciaire d’un des deux revenus de substi­tution est dé­sormais considéré comme une personne en quête active et effec­tive d’em­ploi. Ce chan­gement corrige les dérives de l’Etat-providence allemand dont la générosité avait abouti en qua­rante ans à générer ces trappes à inactivité (voir REA 51/01) qui incitent au­jour­d’hui quelque trois mil­lions de personnes à s’installer dans le chô­mage.

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Texte intégral

Un « minimum garanti pour les personnes en quête d’emploi »

1La « Quatrième loi pour des services modernes du marché de l’emploi », du 24-12-2003, surnommée Hartz IV, modifie pour l’essentiel le chapitre II du Code social (Sozial­ge­setzbuch), substituant à l’ancienne Arbeitslosenhilfe une nou­velle prestation : le « minimum garanti pour les personnes en quête d’emploi » (Grund­si­cherung für Arbeit­su­chende). Elle vise à « renforcer la responsabilité individuelle des per­sonnes nécessiteuses à capacité de travail entière, comme de ceux qui vivent avec elles dans une communauté de besoins, et à contribuer à ce qu’elles soient capables d’assurer leur subsistance indépendamment du minimum ga­ranti, c’est-à-dire par leurs propres forces et moyens » (§1,1). Ce mini­mum ga­ranti se compose de deux types de prestations, destinées pour le pre­mier à « réduire l’état de nécessité ou à lui mettre fin notamment par l’in­ser­tion en em­ploi » et, pour le second, à « assurer la subsistance » (§2).

Un retour aux sources de l’économie sociale de marché.

La Grundsicherung für Arbeitsuchende repose sur un principe fondateur de l’éco­nomie sociale de mar­ché : l’aide à l’auto-assistance (Hilfe zur Selbsthilfe). Pour corriger les effets négatifs du marché, la collectivité a un devoir de solidarité envers l’individu, l’in­di­vidu un droit à cette soli­da­rité – mais seulement s’il ne parvient pas à surmonter seul ses difficul­tés. C’est là l’expres­sion la plus pure du principe de subsidiarité qui interdit à l’Etat de se substituer à la responsa­bi­lité indivi­duelle. Ce principe caractérisait déjà l’aide sociale (Sozialhilfe) adoptée en 1962, mais avait fini par se diluer avec la progression du chômage. Dès 1982, Otto Graf Lambsdorff (FDP), mi­nistre des finances du chance­lier Helmut Schmidt (SPD), évo­quait les risques pour la croissance et l’emploi d’un « engrenage de répartition qui, en pénalisant toujours plus la performance et la pré­voyance individuelles, en­tretient le développement d’une logique de revendication et d’une mentalité d’assisté ». C’est avec cet engrenage que cherche à rompre la loi Hartz IV.

Une sorte de RMI fonction du degré de nécessité…

2L’Arbeitslosengeld II est donc littéralement un revenu minimum d’insertion avec ses deux vo­lets : mesures de (re)qualification et d’insertion, soutien pécuniaire. La diffé­rence avec le régime précédent est principalement de deux ordres. D’abord, le revenu de substitution de base est un forfait (en règle générale : 345 € par mois à l’ouest, 331 € à l’est) à l’inverse de l’Arbeitslosenhilfe qui, sur le mo­dèle des allocations chômage (Arbeitslosengeld), était fonction du salaire net antérieur (53 % pour un célibataire sans enfant, 57 % avec enfant). Ensuite, le montant auquel peut prétendre le béné­ficiaire est fonction du degré individuel de nécessité (Bedürftigkeit) : entrent donc en ligne de compte dans le calcul des prestations toutes les sources de revenus (revenus immmobiliers, par exemple), ainsi que le patrimoine (im­mobilier, é­pargne, etc.) du chômeur comme de ses proches – mais au-delà d’un certain plafond seule­ment. Ce cri­tère de né­cessité était spécifique à l’aide so­ciale (Sozialhilfe) ver­sée par les com­munes aux per­sonnes en diffi­culté au titre de la lutte pré­ventive contre l’ex­clu­sion. Le nouveau minimum ga­ranti s’ins­pire donc de l’aide sociale en décon­nec­tant la prestation financière du salaire précé­dent, son versement intégral é­tant en outre fonction de la situation patrimoniale du bénéficiaire. Dans le même temps, il lie l’ouver­ture des droits à l’obligation de rechercher active­ment un em­ploi. C’est une des raisons pour les­quelles, pour décrire la loi Hartz IV, on évoque une fu­sion entre aide au chô­meur en fin de droits et aide so­ciale.

… avec obligation d’accepter emploi ou formation proposés

3Sont considérés comme bénéficiant d’une capacité de travail pleine et entière toutes les personnes de 15 à 65 ans susceptibles de travailler au moins trois heures par jour ; l’âge de 15 ans correspond à l’entrée dans la vie active via l’apprentissage, 65 ans à l’âge légal de départ à la retraite. L’obligation qui leur est faite de chercher activement un emploi est contrac­tu­alisée. A cet effet, elles signent avec leur conseiller de l’Agence locale pour l’emploi une con­vention d’inser­tion (Eingliede­rungsver­einbarung) de six mois, renou­velable autant de fois que l’exige l’état de nécessité. Mais le chô­meur est censé retrouver as­sez vite du travail car « tout em­ploi est accep­table » (zumut­bar) et doit être ac­cepté dès lors que le bénéfi­ciaire est psychi­quement et physi­quement en me­sure de l’occuper (§10). Cela vaut même si l’emploi implique un chan­gement de métier ou ne correspond pas à la qualification initiale et si la ré­munération est infé­rieure au salaire conven­tionnel en vi­gueur dans la branche ou dans la ré­gion. Seules excep­tions : la charge de parents dépen­dants ou d’un enfant de moins de trois ans lorsqu’il n’est pas inscrit dans une crèche ou un jardin d’en­fant (mais l’Agence doit alors aider le candidat à trouver une structure d’accueil afin de le rendre ‘em­ployable’). En cas de refus de l’emploi, de la me­sure d’insertion proposée ou de non présentation, le béné­fi­ciaire est informé des conséquences de son « com­portement impro­duc­tif » (§31, 3-2) et encourt, en cas de récidive, des sanctions allant de la ré­duc­tion du montant du minimum garanti (30 %) à la ra­dia­tion ; ces sanctions sont toutefois limitées à une durée de 3 mois.

… et déconnectée du nouveau régime de l’aide sociale

4Les personnes à capacité de travail réduites ou démunies bénéficieront, elles, de l’aide sociale. L’ancienne So­zialhilfe a en effet été main­tenue dans son prin­cipe, mais son champ d’applica­tion a été réduit aux seules personnes se trou­vant dans l’incapacité d’assurer leur subsistance par leur propres forces et moyens. A cet effet, la loi fédérale Bundessozialhilfe­ge­setz de 1962 a été modi­fiée en plusieurs étapes, indépen­damment de la loi Hartz IV, le nouveau texte étant intégré dans le Code social allemand dont il constitue désor­mais le cha­pitre XII, intitulé So­zialhilfe. Le prin­cipe de cette aide à l’auto-assistance est maintenu : « permettre aux bénéfi­ciaires de mener une vie con­forme à la dignité hu­maine » (SGB XII, §1). L’aide, versée par les com­munes et prélevée sur leurs recettes fiscales, vise la préven­tion de l’exclusion sociale. Ultime ‘filet so­cial’, elle n’intervient qu’en dernier re­cours, c’est-à-dire après épuisement de tous les moyens per­met­tant normalement à un individu d’assurer sa subsis­tance : travail, patrimoine, reve­nus des proches, droits ou­verts au titre de la pro­tection sociale – elle est donc elle aussi soumise au critère de nécessité. Mais elle est automatique : la per­sonne dans le besoin n’a pas à en faire la de­mande, les services sociaux des communes s’autosaisissent de son dossier. Les cas sont en effet connus, les personnes soute­nues ayant généralement une longue antériorité de prestations.

Sozialhilfe : un « minimum socio-culturel vital »

5L’aide matérielle qui leur est versée est un « minimum socio-culturel vital », d’un montant forfaitaire de 345 € à l’ouest, de 331 € à l’est à partir du 1er janvier 2005 pour un célibataire ou le chef de famille, à quoi s’ajoutent le cas échéant une aide forfaitaire aux enfants présents dans le ménage. Ce minimum, établi en fonction de besoins moyens, sera recalculé tous les cinq ans sur la base des dépenses des ménages dans les tranches inférieures de revenus recensées par Destatis (En­quête EVS, voir REA 67/04). Le cas échéant, six types d’aides spécifiques peuvent s’y ajouter, mais il revient alors au bénéficiaire du minimum vital d’en faire la demande : un mini­mum vieillesse, un complément maladie (tous les bé­néfi­ciaires de la Sozial­hilfe sont affiliés au système d’assurance ma­ladie public de­puis le 01-01-2004 ; et ils auront une assurance retraite dès le 01-01-2005), une aide à l’insertion des per­sonnes handicapées, une aide aux per­sonnes dépendantes (en complément à l’assurance dépen­dance, voir dans ce numéro), une aide aux personnes en dif­ficulté parti­culière (SDF, par exemple), et une aide en cas de situation exceptionnelle (ob­sèques, etc.).

2,81 millions de bénéficiaires de l’aide sociale en 2003, dont 836 000 chômeurs

A la fin 2003, Destatis avait recensé 2,81 millions de personnes percevant le « minimum socio-culturel vital » de l’aide sociale ancienne ma­nière, soit 3,4 % de la po­pulation.

Dans la population étrangère, le taux (8,4 %) est supérieur à ce qu’il est chez les Allemands (2,9 %). Mais l’évolution depuis 1991 de la structure des bénéficiaires révèle que la part des étrangers reste stable sur le long terme (elle oscille entre 567 000, le minimum de 1991 et 758 000, le maximum, enregistré en 1992 ; en 2003, elle est de 617 000), à l’inverse de celle des Allemands, passée continû­ment de 1,469 million à 2,194 millions en 13 ans.

Chez les femmes, le taux est de 3,7 % (contre 3,1 % chez les hommes) : un tiers des femmes élevant seule leur enfant bénéficie de la Sozial­hilfe, la collectivité se substi­tuant au conjoint absent au titre du soutien familial (voir REA 51/01). La part des béné­fi­ciaires de moins de 18 ans en est le reflet : ils sont 1,08 million. Quant à la part des plus de 65 ans, elle a diminué de -48 % en un an (-98 000 personnes) : de­puis l’entrée en vigueur au 01-01-2003 de la loi Gesetz über eine bedarfs­orientierte Grundsiche­rung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) qui instaure une sorte de minimum vieillesse (ou handicap) garanti destiné à assurer la subsistance des per­sonnes dé­pendantes non cou­vertes par l’assurance dépendance, cette prestation se substitue normale­ment à l’aide sociale. 0,7 % des plus de 65 ans continuent cependant de percevoir pa­rallèlement l’aide sociale pour couvrir des besoins particuliers (alimentation spécifique, par exemple) ou parce que leur conjoint est bénéficiaire de l’aide sociale. Le nouveau régime de la Sozialhilfe ne devrait guère modifier cette situation.

Dans la tranche d’âge des 18-64 ans, Destatis dénombre 1,63 million de bénéficiaires. En un an, ce groupe a augmenté de +5,3 % du fait de l’arrivée massive de personnes parallèlement ins­crites au chômage : 836 000 très exactement, soit près de la moitié (47 %) des bénéficiaires en âge de travailler (15-64 ans). Un gros tiers (36,1 %) d’entre elles percevaient à la fois des indem­nités chômage (les deux types existant jusqu’au 31-12-2004) et l’aide sociale. Elles ne pourront plus prétendre à l’aide sociale à partir du 1er janvier 2005.

L’écrasante majorité des bénéficiaires de l’aide sociale est domiciliée dans les Länder ouest-allemands (hors Berlin), 426 000 seulement dans les nouveaux Länder (hors Berlin). Le plus fort taux d’aide sociale est enregistré dans les Länder de Brême (9,2 %), Berlin (7,7 %) et Hambourg (6,9 %). Les taux les plus bas sont enregistrés en Bavière (1,8 %) et dans le Bade-Wurtemberg (2,1 %), ainsi que dans la dynamique Thuringe (2,3%).

Une Sozialhilfe resserrée pour mettre fin aux dérives

6Depuis 1962, le périmètre de la Sozialhilfe était devenu protéiforme. Destinée à l’origine à aider momentanément quelques rares personnes en difficulté, surtout les retraités à faibles revenus, l’aide s’était transformée au fil des mutations économiques et so­ciales en un mécanisme de soutien massif, indifférencié et souvent pérenne à de nouvelles populations : mères célibataires, chômeurs de longue durée, chô­meurs de plus de 55 ans, actifs étrangers faiblement quali­fiés, jeunes chômeurs sans couver­ture maladie, demandeurs d’asile, rapatriés est-européens de souche alle­mande, personnes âgées dépendantes, handica­pés... Une série de lois avait tenté de remédier à cette situation qui pesait de plus en plus sur les budgets communaux : en 1963, pour 500 000 bénéficiaires, l’aide sociale ne re­présentait que 2,7 % des dépenses des communes ; depuis 1997, pour près de 3 millions de bénéficiaires, elle en accapare 6 à 7 %. Des régimes spécifiques avaient alors été créés pour certains types de population, dont les demandeurs d’asile (1993) ou les personnes dépendantes (création de l’as­surance dépendance en 1995).

La fin du cumul des aides

7Restait le cœur du problème, auquel s’attaquent aujourd’hui conjointement le nouveau chapitre XII du Code social et la loi Hartz IV : le cumul de l’aide sociale et de l’aide aux chômeurs en fin de droits, qui garantissait au bénéficiaire un re­venu de substi­tution suffi­sant pour qu’il ne soit guère intéressant de reprendre un emploi. En instaurant de facto un revenu minimum implicite, il contribuait à gé­nérer l’une des principales trappes à inactivité à l’origine du socle structurel de chômage de longue durée (50 % des sans emploi sont au chô­mage durant plus de 12 mois). Cette situation était en outre entretenue par la coexistence de deux types d’acteurs indépendants : les communes finançant et gérant l’aide so­ciale via leurs bureaux des affaires sociales, les Agences locales pour l’em­ploi dispensant l’aide aux chômeurs en fin de droits, financée par le Bund, mais administrée en pleine autonomie par l’Office de Nuremberg. Cela prolongeait d’autant la durée de l’assistance, les deux acteurs se ren­voyant les candidats à intervalles réguliers. Or la moitié des bénéficiaires de l’aide sociale est considé­rée comme ca­pable de (re)prendre une activité, esti­mait Destatis dans un rap­port publié en février 2001, ajoutant : « une réinté­gra­tion de ces personnes dans le marché de l’em­ploi au­rait vraisemblablement pour effet que nombre des membres de leur fa­mille n’auraient plus besoin de la Sozialhilfe ».

Une stricte séparation entre Sozialhilfe et Arbeitslosengeld II

8Cette réintégration est l’objet exprès de la loi Hartz IV. Certes, le montant for­fai­taire automatique de la Sozialhilfe est le même que celui du nouvel Arbeitslo­sengeld II ; c’est l’autre raison pour laquelle on évoque souvent, à propos de la loi Hartz IV, une fusion entre aide sociale et aide au chômeur en fin de droits. Mais en réalité, ce terme est impropre, car l’articulation entre les deux ré­gimes les différencie clairement : l’Arbeitslosengeld II s’adresse aux personnes en quête active d’emploi, la Sozialhilfe aux personnes en mal d’insertion so­ciale. La frontière entre les deux groupes est la capacité de travail : supé­rieure à 3 heures par jour pour le premier, inférieure pour le second. La loi Hartz IV sort donc du périmètre de l’aide sociale tous les chômeurs qui pouvaient y prétendre précédemment. Ils bénéficieront du nouvel Arbeitslosengeld II.

Une nouvelle définition du chômeur

9D’autre part, le nouveau régime instauré par la loi renvoie à une nouvelle défini­tion du ‘statut’ du chômeur, qui équivaut à une mise en conformité de l’ap­proche allemande avec la pratique de l’OIT en vigueur en Europe. La différence essentielle porte sur deux critères : la disponibilité (obligation de se présenter tous les trois mois à l’Agence selon l’an­cienne loi allemande ; disponibilité sous 15 jours pour l’OIT) et la notion de quête d’emploi (quête active selon l’OIT alors que la seule inscription à l’ANPE alle­mande équivalait à une demande d’em­ploi ; voir REA 59/02). En chiffres, elle se soldait par près de 800 000 per­sonnes en plus (données de l’A­gence de Nurem­berg) ou en moins (données Destatis et Eurostat établies selon les critères OIT), soit une diffé­rence de près d’un point de pourcentage entre les taux de chômage publiés par les diverses ins­tances. Pour ne pas s’attirer le reproche de « maquiller » les statistiques du chô­mage, le gouvernement fédéral a peu com­muniqué sur cette européani­sa­tion du régime allemand de protection contre le chômage. En outre, il s’agissait d’un dossier complexe impliquant une réforme du Code social, à l’origine de la gé­né­reuse défi­nition allemande, et une restructura­tion de l’Of­fice fédéral du tra­vail, aujourd’hui rebaptisé Agence fédé­rale pour l’emploi (Bun­desagentur für Ar­beit, BA) afin de concrétiser aussi le changement d’approche ; depuis le 10-09-2004, la BA met en œuvre les mé­thodes d’enquête télépho­nique de l’OIT. Dans le vaste chantier de réforme du marché de l’emploi lancé par l’A­genda 2010, la loi Hartz IV se contente ainsi d’ap­pliquer aux chômeurs de longue du­rée les cri­tères européens de dis­ponibilité et de quête active d’un emploi.

3,4 millions de personnes sans emploi depuis 12 mois

10Le nombre de chômeurs concernés dès le 1er janvier 2005 par le nouveau mi­ni­mum garanti de l’Arbeitslosengeld II est estimé par le gouvernement fédéral à 3,2 millions. L’institut de recherche IAB de l’Agence de Nuremberg table, pour sa part, sur 3,4 millions de bénéficiaires potentiels. Ce nombre est la somme des chômeurs parallèlement bénéficiaires de la Sozialhilfe ancienne manière, des anciens bénéficiaires de l’aide sociale capables de travailler au moins 3 heures par jour, des chômeurs indemnisés jusqu’ici par le régime de l’assu­rance chô­mage mais qui arrivent en fin de droits, ainsi que des bénéficiaires de l’an­cienne Arbeitslosenhilfe, abolie par la loi Hartz IV. La liste des personnes concernées reflète l’empilement des diverses mesures d’aide et d’indemnisation auquel met fin la réforme pour réduire la durée du chômage – objectif prioritaire. Tous sont sans emploi depuis au moins 12 mois.

Les réformes du marché du travail de l’Agenda 2010 : les lois Hartz I à IV

A l’issue des travaux de la Commission Services modernes sur le marché de l’emploi (Moderne Dienst­leistungen am Arbeitsmarkt) instituée au début de 2002 et présidée par Peter Hartz, le DRH de VW (voir REA 59/02) – d’où son surnom de Commission Hartz –, quatre lois de ré­formes ont été adop­tées par le parlement allemand, dans le contexte de l’Agenda 2010, pour moderniser la politique de l’emploi et améliorer le placement des chômeurs : les « lois pour des services modernes sur le marché de l’emploi » (Gesetze für moderne Dienstleistungen am Ar­beitsmarkt), surnommées les lois Hartz.

● La loi Hartz I, entrée en vigueur pour l’essentiel de ses dispositions le 01-01-2003, crée des Perso­nal Service Agenturen (PSA, Agences de services de personnel) sortes d’agences d’inté­rim sub­ventionnées et chargées de l’insertion de chômeurs difficiles à placer (voir REA 62 et 65/04). Pa­rallèlement, la loi assouplit la réglementation anti-licenciement (voir REA 62/04) et durcit le ré­gime d’indemni­sa­tion des chômeurs, exigeant de leur part une plus grande mobilité ou l’accepta­tion d’un emploi à ré­munération inférieure.

● La loi Hartz II, entrée en vigueur entre le 01-01 et le 01-04-2003, modifie les dispositions re­la­tives aux petits boulots : recours à la subvention salariale (voir REA 60/03), création des Ich-AG et des mini-jobs (voir REA 67/04).

● La loi Hartz III, entrée en vigueur le 01-01-04, vise pour l’essentiel la restructuration de l’Office fédéral du Travail de Nuremberg, rebaptisé Agence fédérale du Travail (Bundesagentur für Ar­beit, BA) et la rationalisation du régime des prestations : par exemple, un chômeur bénéficie des allo­cations chômage à l’issue de 12 mois d’emploi sur les deux dernières années (au lieu de trois) ; il perd ses droits aux prestations si le cumul des périodes de carence atteint 21 semaines.

● La loi Hartz IV, adoptée le 24-12-2003 à l’issue d’une procédure de conciliation entre Bundes­rat et Bundestag, et qui entrera en vigueur au 01-01-05, modifie les deux régimes d’assistance fi­nan­cés par l’impôt qu’étaient l’aide au chômeur (Arbeitslosenhilfe) et l’aide sociale (Sozialhilfe) : la pre­mière est supprimée, le nouveau revenu de substitution, forfaitaire, est ramené au niveau de l’aide so­ciale et devient un « minimum garanti pour les personnes en quête d’emploi » (Grundsicherung für Ar­beit­suchende), communément appelé Allocations chômage II (Arbeitslo­sengeld II). Il s’agi­ra d’une sorte de revenu minimum d’insertion dont le versement est soumis au critère de la nécessité (Bedürftigkeit) et qui implique de la part du bénéficiaire une recherche active. La gestion en est confiée à la BA qui a dû augmenter son taux d’encadrement : passant d’un conseiller (Fallmanager) pour plus de 400 demandeurs d’emploi à un pour 75. Etant donné que les deux ré­gimes d’assistance précé­dents étaient gérés par deux instances : la BA pour le premier, les com­munes pour le second, la loi crée des Jobs Centers, sortes de gui­chets uniques.

Indemnités chômage versées pendant 12 mois au lieu de 32

11A terme, le changement le plus important affectera ceux qui percevaient les indemnités de l’assu­rance chômage (Arbeitslosengeld) : la loi Hartz IV limite en effet la durée du versement à 12 mois ; jusqu’ici, elle pouvait aller jusqu’à 32 mois, avant que l’ancienne aide au chômeur en fin de droits ne prenne le relais. Cette limitation ne concerne toutefois que les moins de 45 ans ; elle est allon­gée à 18 mois pour les plus de 55 ans, particulièrement affectés par le chô­mage de longue durée (63,6 % des chômeurs de 50 à 64 ans ; Destatis). Mais cette mesure n’entrera en vigueur que le 01-02-2006. Pendant la période transi­toire allant du 01-01-2005 au 31-01-2006, la du­rée de versement est échelon­née de 18 à 32 mois pour les chô­meurs âgés de 47 à plus de 57 ans – dès lors qu’ils entrent au chômage pen­dant ce temps. En ce qui concerne le montant des indemnités, aucun changement : il s’élèvera toujours à 60 % du dernier sa­laire net cumulé pour un célibataire, à 67 % pour un chômeur avec enfant. Les moins de 47 ans en revanche qui entament leur 13e mois de chômage (ou plus) au début 2005 seront soumis au nou­veau régime de l’Arbeitslosengeld II.

Une transition en douceur entre ancien et nouveau régime

12Mais les chômeurs arrivant en fin de droits ne seront pas livrés à une paupéri­sa­tion brutale, contrairement à ce que laissent entendre les mani­festants, qui se foca­lisent sur les 345 € ou 331 € mensuels. Car ce mi­nimum garanti n’est qu’une prestation de base qui peut être augmentée, le cas échéant, d’une « allocation sociale » (Sozialgeld) pour enfant à charge (60 % du minimum de base pour les moins de 15 ans, puis 80 % jusqu’à la majorité) ou pour le con­joint en situation de nécessité (90 %), et d’une aide au lo­gement (loyer et chauf­fage). Un célibataire dispose donc de 651 €, un couple avec 2 enfants, de 1 554 €. A cela s’ajoute une « indemnité de transition » (Über­gangs­geld). En 2005, elle s’élève aux deux tiers de la diffé­rence entre les indemnités perçues au pré­alable (plus, le cas échéant, l’aide au lo­ge­ment) et le nouveau minimum garanti (avec, le cas é­chéant, ses com­plé­ments). Ce mon­tant est plafonné à 160 € par mois pour un céli­ba­taire, au double pour un couple, et à 60 € par en­fant mineur à charge. Un célibataire perçoit donc 741 € (ouest ; salaire brut an­térieur : 2 000 €). En 2006, ces montants seront réduits de moitié (696 € dans ce cas de figure). Au total, durant la phase de tran­sition, les aides versées au titre du nouvel Arbeitslo­sen­geld II sont très proches des pres­tations de l’an­cienne Arbeitslosenhilfe (709 € pour le même célibataire) dont les anciens bé­néfi­ciaires ne sont donc pas pénali­sés non plus. La différence ne sera sen­sible qu’en 2007 – mais le chômeur est censé avoir repris un emploi d’ici là.

1,5 million de bénéficiaires ne seront plus en état de « nécessité »

13C’est parmi les actuels bénéficiaires de l’Arbeitslosenhilfe (2,05 millions de per­sonnes) que la situation sera la plus contrastée au 1er janvier 2005. 9 % d’entre eux ne verront aucun changement, a calculé la confédération syndicale DGB. 16 % verront même s’améliorer leur situation : les anciens bénéficiaires de l’aide sociale qui auront désormais ‘statut’ de personne en quête d’emploi et qui bénéficieront d’une couverture sociale, de même que les familles nombreuses et ceux qui ont constitué un capital retraite (patrimoine ‘intouchable’). 48 % (un million de personnes) subiront une détérioration : ceux qui disposent d’un patri­moine ou de revenus leur permettant d’assurer partiellement leur sub­sistance. Enfin, 27 % ne pourront plus prétendre à un quelconque soutien, puis­qu’ils dis­posent de revenus (le salaire du conjoint, par exemple) ou d’un patri­moine suffi­sants. C’est là l’effet délibéré du calcul du degré de nécessité qui dé­termine l’ouverture des droits et le montant des aides versées.

Epargne et patrimoine des revenus faibles et moyens sont protégés

14L’Etat social allemand reste généreux. Les fran­chises et abattements, établis un peu sur le modèle de la fiscalité, sont impor­tants ; les chô­meurs ont droit à un patrimoine minimum – et il est conséquent. La loi protège particulièrement les ménages à revenus faibles et moyens, pré­servant notamment leur patrimoine immobilier. En effet, seuls 9 % des foyers à l’ouest et 3 % à l’est possèdent un logement dont la valeur vénale dépasse 200 000 € (Destatis).

Arbeitslosengeld II : les principales franchises en matière de revenus et patrimoine

● entre 4 100 € et 13 000 € d’épargne (selon l’âge) par personne ; 33 800 € au maximum pour les plus de 57 ans

● 4 100 € d’épargne par enfant

● 750 € de provisions pour acquisition (biens de consommation durable) par personne en situation de nécessité

● les pensions de retraite (minimum fixe) ou pensions pour invalidité

● tous les contrats de retraite Riester

● franchise de 13 000 € au maximum (selon l’âge) sur le capital-retraite

● un véhicule d’une valeur « appropriée » (angemessen : 5 000 €) par membre du foyer

● la propriété du logement (appartement ou maison) habité, dans la mesure où il est d’une taille et d’une valeur appropriée. La taille : 45 à 50 m2pour un célibataire, entre 85 et 90 m2 pour un couple avec deux enfants ; la valeur : moins de 200 000 € en règle générale

● enfin, sont déductibles (en tout ou partie) l’impôt sur le revenu, les cotisations sociales ou les frais liés à la recherche d’un emploi.

41 % des nouvelles aides iront aux Länder de l’est

15Le régime introduit par la loi Hartz IV tient compte également de la disparité des situations entre l’est et l’ouest du pays. En effet, proportionnellement, c’est dans les nouveaux Länder que les chômeurs de longue durée sont les plus nom­breux : ils sont un million, soit la moitié du total des bénéficiaires de l’ancienne Arbeitslosenhilfe. Dans le cadre du soutien à l’effort de reconstruction de l’éco­nomie des nouveaux Länder, le Bund verse déjà annuellement 800 millions € d’aides complémentaires spécifiques. S’y ajouteront désormais les moyens dé­diés à la nouvelle politique de l’emploi (au total 6,35 milliards € en 2005), dont 41 % sont destinés aux régions où le taux global de chômage dépasse les 15 %. Celles-ci sont situées majoritairement à l’est de la RFA, mais aussi à l’ouest ; ainsi, dans les régions en restructuration industrielle comme la Ruhr où, dans certaines villes (comme Duisburg), le taux de chômage est équivalent aux 20 % enregistrés dans certaines agglomérations est-allemandes connais­sant des problèmes similaires (Eisenhüttenstadt, par exemple). Ces moyens seront affectés à des emplois subventionnés (voir REA 60/03).

Un salaire d’appoint et des Ein-Euro-Jobs

16Le volet (ré)insertion du ‘nouveau RMI’ allemand ouvre aux bénéficiaires la pos­sibilité d’exercer un emploi rémunéré parallèlement au versement des presta­tions. Le plafond des revenus (salaire et aides cumulés) à partir duquel les aides sont supprimées a été relevé à 1 501 € bruts par mois ; pour un salaire (d’appoint) brut de 400 €, les aides ne sont réduites que de 15 %. S’y ajoute la création de « jobs à un euro » (Ein-Euro-Jobs) : des travaux d’utilité collec­tive proposés dans le secteur public ou caritatif et ouvrant droit à un dé­domma­ge­ment (non un sa­laire !) de 1 à 2 € par heure. Le bénéficiaire pourra ainsi ‘arron­dir ses fins de mois’ jusqu’à concurrence de 330 €. Le gouvernement fédéral espère que cette mesure permettra à 600 000 personnes de garder ou de re­nouer le contact avec la vie sociale et professionnelle. Paradoxalement, ce ne sont pas les syndicats qui protestent, mais les fédérations de l’artisanat qui re­doutent là l’émergence d’une concurrence « déloyale ».

Une nouvelle trappe à inactivité ?

17Mais cette mesure comporte le risque de créer de nouvelles trappes à inac­tivité. L’Institut der deutschen Wirtschaft, proche de la fédération de l’industrie (BDI), a en effet calculé que, par l’effet cumulé des diverses prestations de l’Ar­beits­lo­sengeld II et de ces jobs à un euro, le revenu mensuel perçu était équi­va­lent à celui d’un emploi rémunéré de 8 à 12 € l’heure. Dans le premier cas en effet, la somme des transferts (ouest) s’élève à 648 € pour un célibataire, à 1 076 € pour un parent isolé (un enfant) et à 1 554 € pour un couple avec deux enfants. Si on y ajoute 330 € issus d‘un travail d’utilité collective, le total (non im­posable) équivaut à un salaire mensuel brut (donc avant impôt) de 1 350 € pour le céliba­taire et de 2 050 € pour la famille. C’est plus que le salaire d’une fleu­riste dans les nouveaux Länder ou à peu près ce que gagne un ouvrier spécia­lisé dans la branche papier. Effet pervers probable : la possibilité de cumul ouverte par la loi Hartz IV ne devrait guère inciter au retour sur le marché du travail.

71 milliards € pour l’ensemble de la politique de l’emploi en 2002

18« Notre système actuel est inefficient et n’est plus finançable à terme », expli­quait Wolfgang Clement (SPD), ministre de l’Economie et du Travail lors d’une conférence de presse (01-07-04). Le coût du régime que modifie la réforme é­tait énorme : en 2003, le gouver­ne­ment fé­déral a dépensé 16,7 milliards € au titre de l’Arbeitslosenhilfe ; les com­munes, quelque 9,5 milliards € pour la So­zialhilfe. La première presta­tion était versée durant 26 mois en moyenne, la se­conde, pendant 28 mois. Se­lon le ministère, l’ensemble des dépenses pu­bliques allemandes consacrées aux me­sures en faveur de l’emploi s’élevait en 2002 à plus de 71 milliards € – un ordre de grandeur qui correspond à la moitié des dépenses de l’assurance ma­ladie ou à un petit tiers du budget des re­traites. Dans son projet de budget 2005, le gouvernement a programmé 26 mil­liards € au seul titre de l’assistance aux chômeurs de longue durée.

Coopération entre communes et agences pour l’emploi

19Il faut y ajouter 3,3 milliards € destinés à couvrir les frais générés par la mise en place du nouveau dispositif dans lequel les demandeurs s’adresseront à un gui­chet unique (Job Center). Si le Bund (via l’Agence de Nuremberg et ses struc­tures) assure les mesures de placement ou insertion, ainsi que le versement du minimum garanti, les communes restent, elles, compétentes pour l’aide au logement, les structures d’accueil à la petite enfance ou le suivi médical et psychologique des bénéficiaires dans la mesure où elles sont également en charge de l’aide sociale. Ce schéma implique la co­opération entre services sociaux communaux et antennes locales de l’ANPE allemande ; elle sera testée dans une série de projets pilotes. Parallèlement, 72 communes ont choisi de gérer seules le nouvel Arbeitslosengeld II. Hartz IV aura aussi contribué au renforcement des compétences communales – y compris budgétaires.

Des critiques nourries par une mauvaise communication

20Somme toute, le nouveau régime ne « démantèle » nullement l’Etat social alle­mand. Alors, pourquoi cristallise-t-il tant d’opposition ? « C’est la preuve incon­testable qu’il ne s’agit pas d’aménagements de façade », analyse Rüdiger Pohl, directeur de l’institut IWH de Halle spécialisé dans l’étude de l’économie des Länder est-allemands. « L’opposition aux réformes, très énergiquement propa­gée par une partie du monde syndical ou associatif, mais aussi des personna­li­tés politiques de diverses obédiences, révèle combien sont nombreux dans la société ceux qui refusent de reconnaître que leurs acquis sont remis en ques­tion par la compétition globale des sites, et non pas par une politique de réfor­mes abusivement qualifiée ‘d’inéquitable’ ». Il est vrai que communication négli­geante du gouvernement sur la loi Hartz IV avait prêté le flanc à une désin­for­mation systématiquement entretenue par une singulière alliance entre extrêmes politiques, mouvements anti-mondialistes, syndicats clientélistes et membres des gouvernements est-allemands. Les élections régionales de septembre en Sarre, dans le Brandebourg et en Saxe, de même que les communales en Rhé­nanie du Nord-Westphalie n’ont guère incité non plus à la sérénité.

La difficile acceptation des inégalités territoriales

21Les détracteurs se focalisent surtout sur la différence de 14 € entre le minimum garanti versé à l’est et à l’ouest – une inégalité de traitement injus­ti­fiée selon eux. Il est vrai que, pour la première fois, une mesure politique rompt avec la pratique égalitaire qui prévalait jusqu’ici dans la politique de soutien aux nou­veaux Länder. Mais la Commission Dohnanyi chargée du suivi de la transition est-allemande rappelle que, si les salaires est-allemands n’atteignent que près de 90 % du niveau de l’ouest (pour une productivité de 68 % seulement), le « niveau de vie matériel » n’est que de 80 %. Ce sont bel et bien les disparités régionales qui légitiment la différence de 14 €. Habitués à être massivement soutenus par l’ouest (1 250 milliards € de transferts depuis l’unité, dont les trois quarts destinés au sys­tème de protection sociale), les Allemands de l’Est re­doutent aussi la prochaine réduction des aides versées par l’ouest (l’Aufbau Ost prend fin en 2019) et par l’UE ; les fonds structurels (voir REA 61/03) iront alors majoritairement aux dix nouveaux Etats membres. Les disparités territo­riales nord-sud, est-ouest, sont pourtant une des caractéristiques de l’Alle­magne, ré­torque le président fédéral Horst Köhler (magazine Focus, 13-09-2004). « Celui qui cherche à les égaliser consolide un Etat-subvention et lègue à la jeune gé­nération une dette insupportable. Il nous faut rompre avec cet Etat qui subven­tionne tout ».

22La réforme rompt avec l’égalitarisme qui avait fini par supplanter le principe d’équité au fondement de l’économie sociale de marché. Voilà pour­quoi elle suscite une telle fronde : c’est ni plus ni moins une révolution cultu­relle. Pri­mauté à l’effort individuel – telle est la devise de l’en­semble des ré­formes de l’Agenda 2010, toutes placées explici­te­ment au service de l’innova­tion et de la compétitivité en fidélité à la stratégie adoptée en 2000 à Lisbonne par les Etats membres de l’UE. Retraites, santé, chômage – dans son discours inaugural (02-07-2004), le président Horst Köhler (CDU) apportait son plein soutien au gouvernement SPD/Verts : « l’Etat social dans sa configuration actuelle a pré­sumé de ses moyens… Il nous faut changer de mentalité, pour trouver un nou­vel équilibre entre la responsabilité individuelle et la protection collective ».

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Bibliographie

Bourgeois I., « Le débat sur les trappes à inactivité en Allemagne », Regards sur l’écono­mie allemande, n° 51/01

Graf Lambsdorff O., Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwä­che und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, Bonn, 1982

Lestrade B., « Bilan de la politique de l’emploi du gouvernement Schröder », Regards sur l’économie allemande, n° 59/02

Pohl R., « Agenda 2010 nach einem Jahr: die Reformen sind besser als ihr Ruf – ein Kom­mentar », IWH, Wirtschaft im Wandel, 5/2004

www.bundesregierung.de

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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Bourgeois, « Hartz IV : la fin des trappes à inactivité ? », Regards sur l'économie allemande, 68 | 2004, 5-12.

Référence électronique

Isabelle Bourgeois, « Hartz IV : la fin des trappes à inactivité ? », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 68 | octobre 2004, mis en ligne le 29 avril 2009, consulté le 01 mai 2017. URL : http://rea.revues.org/3618 ; DOI : 10.4000/rea.3618

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Auteur

Isabelle Bourgeois

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© CIRAC

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