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Les défis de l’intégration européenne pour la politique énergétique allemande

Severin Fischer
Traduction de Isabelle Bourgeois
p. 31-38

Résumé

La question de la définition d’une politique énergétique figure avec une rare cons­tance en tête de l’agenda communautaire comme des réflexions nationales. La dépendance croissante de l’importation d’énergies fossiles devient de plus en plus préoccupante, comme l’a rappelé avec acuité le conflit russo-ukrainien sur le gaz au début de 2009. Et les voix d’experts comme ceux de l’Inter­governmental Panel on Climate Change (IPCC) avertissant des dangers d’un changement cli­matique anthropogène se font de plus en plus pressantes. Or ces deux questions étant liées puisque la consommation d’énergie est considérée comme la cause principale du réchauffement climatique pronostiqué, elles forcent les acteurs poli­tiques à agir dans les domaines à la fois de la sécurité de l’ap­provisionnement énergétique et de la lutte contre le réchauffement climatique. Dans le même temps, ils ont à répondre aux exigences de plus en plus vives des consom­ma­teurs (leurs électeurs) en leur garantissant des prix énergétiques les plus bas possibles. Plus que jamais, la politique énergétique se doit aujourd’hui de con­cilier trois objectifs : la sécurité de l’approvisionnement, le respect de l’environne­ment et la compétitivité économique.
Cette délicate équation place l’Allemagne devant un défi particulier ; pour trois rai­sons. L’Allemagne étant le premier importateur d’énergies fossiles dans l’UE, elle est particulièrement exposée aux risques pesant sur son approvisionne­ment éner­gétique. Ensuite, étant donné qu’elle est le plus gros producteur de CO2 au sein de l’UE, elle porte une lourde responsabilité dans le domaine de la politique climatique. Enfin, les prix de l’énergie y sont supé­rieurs à la moyenne européenne, tant pour les ménages que pour l’industrie, ce qui constitue un handicap pour les entreprises allemandes dans le jeu de la con­currence intra-européenne …

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Texte intégral

Les lignes d’évolution de la politique énergétique allemande

1Les crises pétrolières de 1973 et 1979/80 ont été déterminantes pour les poli­tiques énergétiques des Etats membres de l’UE en révélant qu’une consomma­tion illimitée de produits pétroliers met en danger prospérité éco­nomique et bien-être de la société, et qu’il convient de contenir ce risque. Mais si l’analyse des pro­blèmes était comparable dans la plupart des Etats, les réponses apportées différaient fondamentalement. La France misa avant tout sur son indépendance énergétique, optant pour l’extension radicale du soutien au nucléaire à la suite du « Plan Messmer ». La filière énergétique fut décrétée priorité nationale, et on diversifia l’origine des importa­tions de gaz et de pétrole (Percebois, 2008).

RFA : diversification des choix après les chocs pétroliers

2Bien que proches des françaises, dans leurs grandes lignes, les réponses alle­mandes aux chocs pétroliers se sont traduites par des approches politiques mul­tiples. Comme les autres pays industrialisés, l’Allemagne mit l’accent sur le déve­loppement de la filière nucléaire. Mais dans le même temps, la filière charbon, qui avait amorcé son déclin, fut revalorisée, notamment pour des raisons sociales puisque l’extraction de houille et de lignite occupait alors plusieurs centaines de milliers de salariés. Contrairement donc à ce qui fut le cas dans les autres pays où la part de cette ressource dans la consommation primaire d’énergie était en baisse, celle-ci continua et continue toujours de jouer un rôle important dans le mix énergétique outre-Rhin. Dans le même temps également, l’Allemagne déve­loppa l’exploitation de ses réserves de pétrole et de gaz naturel dans la mer du Nord, chercha à renforcer ses relations avec l’Union soviétique en matière de po­litique énergétique, lança ses premiers programmes visant à réaliser des écono­mies d’énergie et étendit, quoique timidement encore, sa politique de soutien aux énergies renouvelables (Reiche, 2005).

3A cela s’ajoute, à partir des années 1980, la montée en puissance dans la société allemande (mais aussi en Suède ou en Autriche) d’une hostilité croissante au nucléaire qui finit par aboutir à l’abandon de cette ressource sous le premier gou­vernement SPD/Verts du chancelier Schröder. La Loi sur la sortie du nu­cléaire (Atomausstiegsgesetz) entrée en vigueur en 2002 interdit la construction de nou­velles centrales et limite la durée de vie des centrales existantes à 32 ans à partir de leur mise en service. Dans son Traité de coalition conclu en 2005, le gouver­ne­ment fédéral d’Angela Merkel proroge explicitement ces dispositions.

En Allemagne, les compétences en matière de politique énergétique sont réparties de plusieurs manières. D’abord, entre Bund et Länder, ces derniers définissant leurs propres politiques dans le cadre de leur politique de développement structurel régional. C’est ainsi que la Bavière, par exemple, s’était hissée au rang de premier site producteur d’électricité nucléaire outre-Rhin (avec 70 % de la produc­tion). Ensuite, à l’échelon du Bund, où le ministère fédéral de l’Economie, de la Technologie et de L’Energie (BMWi) formule les grands axes de la politique énergétique de l’Allemagne, mais entre toutefois en concurrence avec le ministère fédéral de l’Environnement, de la Pro­tection de la Nature et de la Sécurité des Réacteurs (BMU). Ce dernier étant responsable de la sécurité des centrales nucléaires, du stockage intermédiaire et définitif des déchets nucléaires, mais aussi de la promotion des énergies renouvelables, ainsi que du système des droits d’émission de gaz à effet de serre, il exerce une influence directe sur les choix de son homologue BMWi. C’est ainsi que le Vert Jürgen Trittin, ministre de l’Environnement sous le premier gouvernement Schröder, avait pu forcer la sortie du nucléaire, l’emportant sur son homologue de l’Economie, le sans parti Werner Müller (Autret, 1999). A la répartition des compétences à cet échelon s’ajoute la question de l’ap­partenance politique des ministres dans le cadre des coalitions fédérales. Ainsi, sous le gouvernement Merkel s’opposent aujourd’hui d’un côté Sigmar Gabriel, social-démocrate et fervent anti-nucléaire à la tête du BMU et, de l’autre, le chrétien-social Karl-Theodor zu Gutten­berg qui succède depuis janvier 2009 à Michael Glos à la tête du BMWI. Ces oppositions dues à l’appartenance po­li­tique au sein des di­verses coalitions fédérales sont bien sûr avivées par les divergences d’approche liées aux champs de compétences des ministères : pré­occupations environnementales d’une part, objectifs de compétitivité économique et de sécurité de l’approvisionne­ment, de l’autre. La po­litique fédérale en matière d’énergie est donc toujours le fruit d’un savant compromis, à l’instar de ce Programme intégré Energie-Climat (Integriertes Energie- und Klimaprogramm, IEKP) adopté en août 2007 et qui, plus connu sous le nom de « Pro­gramme de Meseberg » (d’après le lieu de la réunion) pose les jalons en la matière pour les années à venir.

4Or actuellement, si l’interdiction faite aux opéra­teurs de construire de nouvelles ins­tallations fait l‘objet d’un large consensus dans tous les partis politiques, il n’en va pas de même de la limitation de la durée de vie des centrales ; cette dispo­si­tion pourrait être abrogée à l’occasion d’un changement de gouvernement à l’is­sue des élections au Bundestag de septembre 2009. Et la question de l’avenir du nucléaire pourrait occuper une place centrale dans la campagne électorale.

Une structure énergétique diversifiée et une intensité énergétique efficiente

Une consommation importante de houille et de lignite

5La structure de la consommation d’énergie primaire est très diversifiée outre-Rhin, bien que le pétrole s’y taille encore de loin la part la plus importante (33,9 % en 2007) du fait qu’il est principalement utilisé dans les transports, la pro­duction indus­trielle et pour le chauffage ; son emploi dans la production d’électri­cité est résidu­elle. La houille (14,3 %) et le lignite (11,6 %) ont conservé une place importante dans la consommation d’énergie primaire outre-Rhin. Mais alors que le lignite est extrait dans sa totalité du sol allemand, dans le cas de la houille, depuis plusieurs années, les importations prennent de plus en plus largement le pas sur l’extraction nationale. C’est sur le gaz naturel, bien qu’il représente moins d’un quart (22,5 %) de l’Energiemix, que se concentrent les débats politiques, du fait de l’ori­gine géo­graphique des importations comme des enjeux liés à sa con­sommation. Enfin, la part des énergies renouvelables, qui est passée de 5,5 % en 2006 à 6,6 % en 2007 (en y incluant la biomasse), devrait s’accroître à l’avenir dans les mêmes propor­tions après l’extension de la Loi sur les énergies renouve­lables (Erneuer­bare-Ener­gien-Gesetz, EEG) en 2008 et l’annonce de multiples projets d’investis­sement.

Les renouvelables en hausse dans la production d’électricité

6La structure de la production d’électricité présente une évolution bien plus dyna­mique en comparaison, dans le passé mais aussi dans le futur, du fait des choix politiques effectués : abandon du nucléaire et soutien aux énergies renouve­lables. Aujourd’hui (2007), avec près des trois quarts du total, le nucléaire, le lignite et la houille s’y taillent toujours la part du lion ; mais celle-ci diminue depuis 1990. En valeur absolue, malgré la hausse globale de la consommation d’électri­cité, la part de la production d’électricité à partir du lignite et du nucléaire n’a ces­sé de baisser, tandis que celle provenant de la houille est restée constante dans l’ensemble. La part des énergies renouvelables (surtout l’éolien) comme celle du gaz ont progres­sivement crû en proportion, passant de moins de 4 % à quelque 11 % pour les pre­mières, de 6,5 % à 11,7 % pour le deuxième. Or en valeur ab­solue, cette crois­sance est nettement supérieure étant donné la hausse globale de la consommation d’électricité. La structure de la production d’électricité s’est donc considérablement modifiée outre-Rhin, et cette évolution devrait se pour­suivre suite aux effets de l’ex­tension de la loi EEG comme de l’instauration du système européen d’échanges de quotas d’émission de CO2 (Autret, 2005). Dans le domaine de l’électricité plus qu’ailleurs, les entre­prises ont en effet besoin de conditions cadres leur offrant une prévisibilité sur le long terme pour l’investissement.

Consommation d’énergie primaire en Allemagne en 2007

Pétrole

33,9 %

Nucléaire

11,1 %

Gaz naturel

22,5 %

Hydraulique + éolien

1,5 %

Houille

14,3 %

Autres

5,6 %

Lignite

11,6 %

Source des données : AG Energiebilanzen, 2008

Evolution de la production d’électricité par source d’énergie en Allemagne

1991

2007

Total production (milliards de kW/h)

540,2

636,5

Par source d’énergie :

● Pétrole

2 % 

1 %

● Houille

27 %

23 %

● Nucléaire

28 %

22 %

● Gaz naturel

7 %

12 %

● Lignite

29 %

24 %

● Hydraulique + éolien

4 %

11 %

● Autres

3 %

7 %

Total consommation d’énergie primaire (pétajoules)

14 610

13 993

Source des données : AG Energiebilanzen, 2008 ; Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, 2008.

La consommation d’électricité se stabilisera à haut niveau

7En tendance, la hausse de la consommation d’électricité – ou, plutôt, sa stabili­sa­tion à niveau constant eu égard à la baisse de la consommation totale d’énergie primaire – devrait se poursuivre au cours des prochaines années. Cette hausse relative est directement liée à l’utilisation croissance d’appareils électriques par les mé­nages comme à la diffusion attendue de la voiture électrique. La produc­tion d’électricité restera donc en tête des préoccupations des milieux politiques.

Forte efficience énergétique de l’industrie

8Pourtant, malgré une consommation globale d’énergie primaire élevée en compa­raison européenne, l’économie allemande a réalisé de con­sidérables gains d’effi­cience en matière d’intensité énergétique. Alors que, dans l’UE 27, l’industrie con­somme en moyenne 154 tonnes-équivalent pétrole par point de PIB (150 en France), elle se contente de 141 en Allemagne (Leimbach/Müller, 2008). Et si, en RFA, la consommation par tête (3,99 tonnes-équivalent pétrole) est supérieure à la moyenne de l’UE (3,36), elle est infé­rieure à celle enregistrée en France (4,41).

Le gaz, un important facteur de risque

9L’interruption des livraisons de gaz russe via l’Ukraine au début de 2009 et son im­pact sur l’économie comme la conscience du risque qu’elle a nourri dans l’opinion ont placé la problématique du gaz naturel au centre des préoccu­pations, surtout sous l’angle de la structure des importations. Certes, les four­nisseurs russes n’ont cessé de rassurer les ménages comme les électriciens sur la sécurité de l’approvi­sionnement tout au long des trois semaines qu’a duré l’interrup­tion, tout en multi­pliant les voies de contournement en Europe du sud-est pour rem­plir leurs contrats de livraison. Mais les perspectives sur le long terme sont moins rassurantes.

Plus de la moitié des logements est chauffée au gaz

10Car l’Allemagne est fortement tributaire du gaz naturel, aussi bien en matière de chauffage que de production d’électricité. Ainsi, 18,4 millions de logements étaient chauffés au gaz en 2007, soit 48,3 % du parc. Dans le neuf, la proportion est nette­ment supérieure et s’accroît depuis plusieurs an­nées : les autorisations de permis de construire révèlent que 66 % des nouveaux logements sont chauffés au gaz (AGEB, 2008). Dans le domaine du chauffage, la dépendance est donc très forte.

Le gaz, stratégique pour la production d’électricité en pointe

11Elle l’est plus encore en matière de production d’électricité, sous l’effet de la po­li­tique menée en Allemagne comme dans l’UE contre le changement climatique. D’abord, l’introduction de quotas d’émission de gaz à effet de serre rend, à moyen terme, le gaz plus attractif que le lignite ou la houille, plus riches en CO2, ce qui se traduira par une hausse de la consommation de gaz naturel. Ensuite, l’augmen­tation décidée de la part des énergies renouvelables dans la production d’élec­tri­cité, et en priorité celle de l’éolien, exige en corollaire l’extension des ca­pacités en pointe pour pallier les fluctuations de la production liées aux varia­tions météorolo­giques. Or les centrales au charbon ou nucléaires étant destinées pour l’essentiel à la production en base, seules les centrales au gaz sont à même d’apporter la réac­tivité exigée en pointe. Enfin, le choix national de la sortie du nucléaire induira à terme une situation de pénurie dans la structure de l’appro­vi­sionnement en électri­cité, à laquelle il ne pourra être remédié que par un re­cours accru à la ressource gaz. Car si, théoriquement, deux options se pré­sentent, les choix d’investissement privilégieront vraisemblablement les centrales au gaz, plus rentables en termes de coûts et de politique climatique.

L’Allemagne importe 85 % de son gaz, et son 1er fournisseur est la Russie

12Or les ressources allemandes ou européennes en gaz naturel ne suffiront pas pour alimenter un parc de centrales en pleine extension. Actuellement, 15 % seu­lement du gaz consommé outre-Rhin provient de gisements allemands ; tout le reste est importé. Avec un bon tiers du total, le premier fournisseur est la Russie ; son importance devrait croître avec le recul de l’exploi­ta­tion des gise­ments de la mer du Nord. Dans cette perspective, les conflits récur­rents entre la Russie et ses voisins, les incertitudes quant à la sécurité des infra­structures russes, ainsi que la faiblesse notoire des investisse­ments de la société nationale Gazprom dans la pros­pection de nouveaux gise­ments sou­lèvent un certain nombre de questions.

Allemagne. Structure de l’approvisionnement en gaz par origine géographique en 2007

Extraction en RFA

15 %

Importation des Pays Bas

18 %

Importation de Russie

37 %

Importation de Grande-Bretagne/Danemark

4 %

Importation de Norvège

27 %

Source des données : AG Energiebilanzen, 2008.

Nouer d’excellentes relations commerciales bilatérales…

13Les énergéticiens allemands entretiennent depuis toujours de bonnes relations avec la Russie et les institutions en charge du commerce gazier. Ja­mais, dans l’his­toire de la RFA, les livraisons vers l’Allemagne n’ayant été interrom­pues sauf par intermittence, et jamais par choix politique délibéré, pouvoirs publics et énergé­ticiens ne cessent de rappeler à l’opinion la sécurité de l’approvisionnement en gaz russe, soulignant l’excellente qualité des relations germano-russes dans le domaine de l’énergie que prouve le projet de construc­tion du pipeline qui relie Vyborg en Russie à Greifswald en Allemagne via la mer Bal­tique (« North Stream »).

… ne suffit plus à garantir la sécurité de l’approvisionnement dans le contexte européen

14Mais la sécurité de l’approvisionnement dépasse depuis longtemps le cadre na­tional (et des relations bilatérales qui s’y nouent) et ne peut d’ores et déjà être garantie qu’à l’échelon européen du fait de l’intégration en cours du marché éner­gétique communautaire dans le fil de sa libéralisation. Même si l’Allemagne par­venait à garantir son approvisionnement en gaz à moyen terme, la dimension européenne des questions énergétiques appelle d’autres réponses.

L’européanisation de la politique énergétique allemande

15Bien que la question énergétique ait joué un rôle central dans le pro­cessus d’inté­gration communautaire, du Traité CECA au Traité Euratom, il aura fallu attendre les Sommets de mars 2007 puis de décembre 2008 du Conseil européen pour que se dégage dans l’UE une politique plus concrète en la matière (Geden/Fi­scher 2008). Les Etats membres se sont alors mis d’accord sur un cer­tain nombre d’objectifs conjoints : la hausse progressive jusqu’à 20 % de la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie primaire, la réduc­tion de 20 % par rapport à 1990 des émissions de gaz à effet de serre, ou l’ac­croisse­ment de 20 % de l’efficience énergétique par rapport aux prévisions 2020.

L’UE n’a pas de compétences directes en matière d’énergie

16Mais les instances communau­taires n’ont de compétences qu’en matière d’envi­ronnement et de marché intérieur ; c’est donc via celles-ci que s’est es­quissé au fil des ans une sorte de cadre réglementaire ‘d’emprunt’ pour le secteur énergé­tique dans l’UE suivant trois axes : libéralisation des marchés de l’électri­cité et du gaz, promotion des énergies renouvelables et prémisses d’une politique clima­tique. Institutionnellement, l’UE ne peut donc pas influer sur les choix effec­tués par les Etats membres en matière de mix énergé­tique. Or ces choix-là sont déter­minants pour la réalisation des trois objectifs supé­rieurs que sont la sécurisation de l’approvisionnement, le respect de l’environne­ment et la compétitivité écono­mique. Comment donc l’Allemagne cherche-t-elle à concilier ses impératifs propres avec l’européanisation croissante de la politique énergétique ?

Une sécurité de l’approvisionnement à construire à l’échelle de l’UE

Allemagne : une auto-régulation inadaptée à la gestion de crise

17Contrairement à ce qu’affirme le discours officiel, l’approvisionnement de l’Alle­magne en gaz naturel est loin d’être garanti, affirme la fédération du commerce extérieur de pétrole et d’énergie, l’AFM+E (Außenhandelsverband für Mineralöl und Energie), rappelant qu’aucun débat public n’aborde cette problématique en profondeur et que les respon­sables « se contentent de rappeler que, jusqu’ici, l’approvisionnement a toujours fonctionné sans encombre » (AFM+E, 2008). L’Allemagne dispose certes de capacités de stockage permettant d’assurer 40 jours de consommation, mais elles ne sont pas destinées à la prévention de crises ; elles servent les seuls intérêts commerciaux des opérateurs. De plus, nul ne connaît la quantité de gaz naturel effectivement stockée. Quant aux contrats de livraison, ils échappent au contrôle de l’Etat. Le fait qu’en Allemagne la mis­sion de sécuriser l’approvisionnement relève des opérateurs eux-mêmes et de moins en moins de l’Etat résulte de l’adoption en 1998 de la loi Energie­wirt­schaftsgesetz (EnWG) dont l’objectif était la libéralisation du secteur. Or la con­currence accrue dans le fil de cette libéralisa­tion a contraint les opérateurs à don­ner priorité à l’efficience de leur gestion au détriment de la pré­vention. Au­trement dit, la ‘régulation’ du marché gazier allemand repose sur la seule con­fiance que l’Etat porte aux opérateurs qui ont prouvé leur efficience lors des crises passées.

Pour le gaz, pas d’obligation de constituer des réserves

18Le conflit russo-ukrainien sur la livraison de gaz a rappelé par ailleurs l’absence de réglementation de la sécurité de l’approvi­sionnement à l’échelon communau­taire. L’UE n’a en effet aucune compétence dans ce domaine et est donc tribu­taire de la négociation d’un consensus par les ministres compétents des Etats membres. Alors que, pour le pétrole, a été adoptée il y a quelques an­nées l’obli­gation de constituer des réserves en prévision de crises (équiva­lentes à 90 jours de consommation), il n’existe aucune disposition comparable pour le gaz. Certes, une directive de 2004 fait prescription aux Etats membres de déve­lopper un sys­tème de gestion de crise en cas de rupture d’approvisionne­ment, mais sans plus de précisions. On comprend dès lors l’absence de co­ordination institutionnelle des réactions dans l’UE lors de l’interruption des livrai­sons de gaz russe ; la gestion de la crise a été exclusivement le fait d’un système d’entraide établi sur la base du volontariat par les opérateurs eux-mêmes.

Des infrastructures transeuropéennes insuffisantes

19La sécurité de l’approvisionnement implique par ailleurs l’existence d’infrastruc­tures adéquates. L’UE peut certes, à l’aide du programme « Réseaux transeuro­péens » pour l’énergie (TEN-E), définir des priorités pour le développement futur des ré­seaux, mais elle ne dispose pas des moyens budgétaires requis pour inci­ter les Etats membres à les mettre en œuvre. Un exemple patent de cette situa­tion est l’interminable débat sur le projet de construction du pipeline Nabucco destiné à transporter vers le territoire européen du gaz naturel en provenance d’Asie cen­trale, de la région de la mer Caspienne et, lorsque la situation politique le permet­tra, d’Iran ; le tracé de ce pipeline contourne la Russie. Comme, indé­pendam­ment de la question du bien-fondé de ce projet, se pose également celle de son financement, le pipeline Nabucco devrait rester longtemps encore un vœu pieu.

Un projet de loi en préparation outre-Rhin

20Actuellement, pour remédier à l’insuffisance des investissements dans le do­maine des infrastructures, le gouvernement fédéral prépare un projet de loi sur le transport du gaz et de l’électricité (Energieleitungsgesetz) visant à réduire les bar­rières bureaucratiques à leur construction et à améliorer les interconnexions au sein du réseau. Or les mesures nationales ne suffisant plus à garantir la sé­curité de l’appro­vi­sionnement, il conviendrait désormais d’adopter une réglementation communau­taire. Celle-ci permettrait d’assurer une plus grande transparence quant à l’état des ré­serves de gaz grâce à un contrôle étatique accru ; et elle permettrait aussi de supprimer les effets d’aubaine. Il conviendrait de même d’adopter un programme conséquent d’investissement dans la création de nou­veaux réseaux d’infrastructures, principalement transfrontaliers. Or, invoquant des réserves juridiques sur le financement d’une telle entreprise, le gouverne­ment fédéral s’oppose à la mise en œuvre d’un projet en ce sens développé par la Commission en janvier 2009 (COM(2009) 35 final).

Politique climatique : la quadrature du cercle ?

21L’entrée en vigueur, en 2005, du système européen d’échanges de droits d’émission de CO2 a créé un cadre réglementaire (en application de la Directive 2003/87/CE) s’appliquant à tous les Etats membres. Si le gouvernement fédéral souscrit à une telle évolution, il n’en a pas moins, dans le contexte des négocia­tions sur le paquet Energie-Climat en décembre 2008, plaidé pour l’adoption d’un régime d’exception appli­cable à certains secteurs industriels afin de préserver leur compétitivité.

Comment réduire les émissions de CO2 tout en limitant les risques de dépendance ?

22La politique climatique européenne n’est pas sans effets non plus sur la structure allemande d’approvisionnement en énergie, tout particulièrement en électricité. Car l’entrée en vigueur de la nouvelle Directive sur les quotas d’émission de CO2 (votée par le Parlement européen le 17-12-2008, mais non encore publiée au JOCE) réduira la rentabilité d’une production d’électricité largement tributaire du charbon et du lignite. Fortement productrices de CO2, ces deux ressources de­vraient considérablement voir augmenter leur coût, ce qui se traduira à moyen terme par un recul de leur part dans l’Energiemix allemand au profit du gaz natu­rel et accroîtra encore la part des ressources importées. Certes, le recours accru au gaz assurera une plus grande flexibilité à la production d’électricité, ce qui aura un effet bénéfique sur la compétitivité allemande dans le contexte européen, mais renforcera aussi sa dépendance énergétique, ce qui peut se révéler problé­matique pour l’ensemble de l’UE. Or comme l’Allemagne avait opté pour l’aban­don du nucléaire, il conviendra également de remplacer cette ressource dans le mix énergétique. La seule voie pour faire face à une dépendance démul­tipliée sera une stratégie forcée d’économies d’énergie et d’une quête systéma­tique de gains d’efficience dans la consommation d’électricité.

Le stockage du CO2, la panacée ?

23C’est ainsi que le ministère fédéral de l’Environnement a présenté en janvier 2009 un « Roadmap Energiepolitik 2020 » esquissant en dix points une politique éner­gé­tique future dans le contexte européen. Il prône, entre autres, la mise en œuvre des nouvelles technologies de capture et de stockage de CO2 (CCS) afin de con­cilier une part de 40 % de charbon et lignite dans la production d’électricité avec les normes environnementales tout en réduisant ain­si à 8 % la part du nu­cléaire dans l’Energiemix allemand. De son côté, le groupe d’experts Projekt­gruppe Energiepolitisches Programm (PEPP) du ministère fédé­ral de l’Economie a pré­senté, le 5 février, ses propres orientations sur le long terme, dont la me­sure clef est le projet d’une « Constitution sur l’énergie » (Ener­gieverfassung), autant de conditions cadre pour ménager la compétitivité du site Allemagne.

L’Allemagne, championne des énergies renouvelables

24Le second axe suivi par l’UE est le développement des énergies renouvelables. L’Allemagne a joué un rôle de promoteur dans l’adoption, en décembre 2008, de la Di­rective sur les énergies renouvelables (votée par le Parlement européen le 17-12-2008, mais non encore publiée au JOCE), prônant le développement forcé des ressources régénératives. Ce faisant, elle défend sa compétitivité dans un do­maine créateur d’emplois (quelque 170 000 en 2008, selon la fédération Bun­desverband Erneuerbare Energien) et où elle est devenue un des sites les plus attractifs de l’UE pour tous les sec­teurs industriels impliqués dans l’éolien ou les centrales photovoltaïques depuis que le premier gouvernement Schröder avait mis en œuvre une politique active de soutien à celles-ci par la loi EEG de 1998.

Promouvoir l’éolien offshore requiert d’autres infrastructures

25Dans le cadre de la Directive sur les énergies renouvelables, l’Allemagne s’est engagée à porter à 18 % d’ici 2020 la part de ces dernières dans sa consom­mation globale d’énergie. Mais le choix des options (biocarburants par exemple) et des secteurs concernés (transports, chauffage et/ou production d’électricité) est laissé à l’appréciation des Etats membres. En Allemagne, du fait de l’abandon du nucléaire, on s’attend ainsi à une forte expansion de l’éolien offshore. Or celle-ci appelle en retour d’importants investissements dans le développement des infrastructures, principalement sur l’axe nord-sud, afin d’acheminer vers le sud du pays, gros consommateur, l’électricité produite par les installations éo­liennes en mer du Nord et en mer Baltique. Et pour compenser la production de pointe qui est le propre des éoliennes, il faudra recourir de manière accrue à la ressource gaz (production en base), ce qui posera avec une acuité nouvelle la question de la sécurité de l’approvisionnement.

Réduire la consommation, un objectif complexe et de long terme

26La troisième priorité de la politique énergétique européenne est, depuis 2006, le développement de l’efficience énergétique, axe confirmé en novembre 2008 par le rapport de la Commission sur la Deuxième analyse stratégique de la politique énergétique (COM(2008) 781 final), puisqu’il permet de réduire la dépendance, de diminuer les émissions de gaz à effet de serre et d’abaisser les coûts pour le consommateur final. Mais cet objectif, qui fait l’unanimité au plan politique, sou­lève d’importants pro­blèmes technologiques et financiers ; dans la mesure où les investissements dans ces technologies alter­na­tives ne peuvent être amortis que sur le long terme, les sources de finance­ment sont par nature limitées. Néan­moins, l’Allemagne s’efforce de réduire durable­ment sa consommation d’énergie, notamment dans le cadre de son « Initiative pour l’efficience énergétique » (Ini­tiative EnergieEffizienz) lancée en 2002 et qui associe l’Agence allemande de l’Energie (Deutsche Energie-Agentur, DENA) créée dans ce but en 2000, le mi­nistère fédé­ral de l’Econo­mie et les entreprises du secteur avec pour principal objectif d’infor­mer l’ensemble des ac­teurs sur les économies réalisables. Il n’en reste pas moins qu’une telle politique ne pourra porter ses fruits qu’à long terme.

Un marché de l’énergie sans véritable concurrence

Lente montée en puissance de la nécessité d’une régulation

27La politique énergétique développée par la Commission européenne visait dans un premier temps la constitution d’un marché communautaire de l’électricité et du gaz naturel. Or très vite, cette approche s’est heurtée à la diversité non seule­ment de la structuration des marchés énergétiques nationaux, mais aussi de l’image dont jouit dans l’opinion de chaque Etat membre la filière énergétique. En France, le mono­pole de l’opérateur historique EdF com­mence seulement à être levé avec la fusion GdF/Suez et l’ouverture du marché du gaz et de l’électricité à de nouveaux acteurs privés. En Allemagne, où le marché présente une structure régiona­lisée, celui-ci a été totalement libéralisé en 1998. L’absence de régulation s’est traduite par un mouvement de concentration, les opérateurs régionaux (au statut de col­lectivités de droit public) fusionnant pour constituer les quatre grands groupes qui, au­jourd’hui, do­minent 80 % du marché de l’électricité (Kemfert, 2006). Mais ils souffrent d’une mauvaise image dans l’opinion du fait des prix élevés et peu trans­parents qu’ils pratiquent, de pratiques d’ententes portées devant l’Office fédéral des cartels, comme de la structure peu économe en CO2 de leur production. Quant au marché du gaz, il est contrôlé à hauteur de 80 % par trois opérateurs seulement. En effet, le marché allemand de l’énergie n’est régulé que de­puis 2005, après que la montée en puissance de la concurrence au sein du mar­ché communautaire a rendu né­ces­saire l’adoption d’une régulation sectorielle spécifique. Après une réforme de la Loi sur le secteur de l’énergie (Energiewirtschaftsgesetz, EnWG) intervenue la même année, les pouvoirs de l’ancienne autorité de régulation des télécommunications et des services postaux ont alors été élargis au secteur de l’énergie (et des chemins de fer), et l’autorité compétente rebaptisée « Agence fédérale des réseaux » (Bun­desnetzagentur ; voir REA 63/03).

L’Allemagne refuse elle aussi l’unbundling

28Or la position dominante de ces quelques opérateurs sur les marchés régionaux mène, selon la Commis­sion (SEC(2007) 1179), à des distorsions de concurrence sur le marché énergétique allemand, dont pâtissent aussi bien les consomma­teurs que les nouveaux entrants. Pour y remédier, dans le projet de Troisième Paquet relatif aux marchés de l’électricité et du gaz de l’UE, elle préconise la sé­paration patrimoniale des différentes activités des opérateurs (unbundling) : activités de ré­seaux, ex­traction, production, importation et distribution. Or ces préconisations se heurtent à une forte résistance des pouvoirs publics français et allemands. Ces derniers re­doutent qu’un tel « démantèlement » nuise à leurs « champions » que sont E.on ou RWE. Plus important encore, en multipliant les échelons politiques et les acteurs concernés, l’unbundling remettrait en question le délicat équilibre actuel en matière de sécurité de l’approvisionnement.

L’intégration croissante du marché européen plaide pour une régulation au niveau de l’UE

29Même si l’avenir de ce projet de Troisième Paquet est incertain, on voit d’ores-et-déjà s’esquisser une évolution des marchés énergétiques des Etats membres vers la préfiguration d’un marché énergétique communautaire. Dans cette pers­pective, le projet d’instauration d’une Agence européenne de coopération des régulateurs nationaux (COM(2007) 530 final) est un premier pas vers la constitution d’une ins­tance communautaire de régulation. L’interconnexion croissante des réseaux au sein de l’UE comme le développe­ment du marché intra-européen des droits d’émis­sion plaident en tout cas pour l’adoption prochaine d’une régulation communautaire du marché de l’énergie.

30Les politiques énergétiques nationales sont aujourd’hui largement détermi­nées par « Bruxelles ». Car bien que l’échelon européen n’influence pas directe­ment la structure de l’approvisionnement énergétique des Etats membres, il n’en réduit pas moins la marge de manœuvre des gouvernements nationaux en ma­tière de droit de la concurrence ou de politique climatique. Mais que les orienta­tions politiques émanent de l’échelon national ou communautaire, les décideurs ont la responsa­bi­lité d’évaluer les conséquences futures de leurs choix – a fortiori dans un domaine comme l’énergie, où l’inves­tissement s’effectue sur le long terme. Priorité devrait donc être donnée à l’investissement dans la re­cherche sur les technologies liées à l’énergie, à une promotion plus déterminée des éco­nomies d’énergie comme des gains d’efficience. Si ces objectifs globaux sont consensuels outre-Rhin, les ap­proches pour leur réalisation diffèrent du fait de la répartition institu­tionnelle des com­pétences de politique énergétique au sein du gouvernement fédéral, scindées en deux logiques : préservation de la compétitivité économique versus préservation de l’environnement. La période de pré-campagne pour les élections au Bundestag, qui s’amorce les rend actuellement d’autant plus inconciliables qu’elles confrontent invariablement toutes les parties à l’épineuse question d’un Energiemix déséquili­bré par un choix politique du passé : l’abandon du nucléaire.

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Pour citer cet article

Référence papier

Severin Fischer, « Les défis de l’intégration européenne pour la politique énergétique allemande », Regards sur l'économie allemande, 90 | 2009, 31-38.

Référence électronique

Severin Fischer, « Les défis de l’intégration européenne pour la politique énergétique allemande », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 90 | mars 2009, mis en ligne le 01 mars 2011, consulté le 21 septembre 2017. URL : http://rea.revues.org/3590 ; DOI : 10.4000/rea.3590

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