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Le chômage partiel, amortisseur social de la crise ?

Werner Eichhorst et Paul Marx
Traduction de Isabelle Bourgeois et Solène Hazouard
p. 23-30

Résumé

Des deux côtés du Rhin, face à la crise, on redécouvre un mécanisme longtemps tombé en désuétude : le chômage partiel. Si on y recourait naguère pour accom­pagner socialement les restructurations rendues nécessaires par une baisse de l’activité ou forcées par les muta­tions structurelles de l’économie, il avait large­ment perdu son attrait. Instrument social pour gérer la réactivité requise dans le do­maine de la produc­tion industrielle en réponse aux fluctuations des com­mandes, il avait fini par pâtir d’une cer­taine rigidité de ses procédures en compa­raison de la flexibilité accrue apportée par un droit du travail en pleine évolution en France comme en Allemagne (avec, par exemple, la montée en puissance des comptes épargne-temps).
Or aujourd’hui, le régime du chômage technique prend des allures de panacée dans la gestion sociale de la crise. Les pouvoirs publics français l’ont remis sur le devant de la scène dans le cadre du volet social du plan de relance de l’éco­no­mie et du soutien à l’industrie automobile, assouplissant la durée des conven­tions de chômage technique et accroissant la part du financement public des aides aux entreprises. Le gouvernement fédéral, dans le cadre de ses pro­grammes con­joncturels, en a lui aussi accru la durée, la portant de 12 à 18 mois, quel que soit le secteur d’activité, mais accordé la priorité à la formation durant la pé­riode d’in­activité forcée. Si dans nos deux pays, le chômage partiel – dénom­mé « activité partielle » (Kurzarbeit) outre-Rhin – vise le maintien des salariés dans l’emploi, les approches française et allemande diffèrent quelque peu quant à son régime et à son financement, les transferts versés aux bénéficiaires alle­mands – les sala­riés exclusivement – étant financés par les seules cotisations sociales. Mais dans les deux cas, et plus encore en Allemagne où les entreprises ont développé dès l’automne 2008, avant même que le régime du chômage partiel soit modifié pour les deux ans à venir, un engouement marqué pour cette forme de contrat de tra­vail qui leur permet de conserver leurs compétences, se pose aussi la question du coût à terme de la généralisation de ce dispositif. Celle du coût social d’abord : sa généralisation ne risque-t-elle pas de privilégier les ‘insiders’ et d’accroître ainsi durablement les disparités ? Celle du coût budgétaire ensuite : qu’elle soit financée par les cotisa­tions ou par les impôts, ne risque-t-elle pas de creuser en­core plus les déficits publics sans pour autant réduire significati­vement le risque que la crise fait peser sur l’emploi ? (IB)

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Texte intégral

Un régime généreux d’activité partielle en Allemagne

Le chômage partiel est cofinancé par l’Etat en France

1En France, lorsqu’une entreprise se voit contrainte de procéder à une réduction du temps de travail ou à un arrêt de production temporaire, les salariés béné­fi­cient de la mesure de « chômage partiel » appelé aussi « chômage technique ». Elle ouvre droit à l’indemnisation du salarié concerné, prise en charge par l’em­ployeur qui s’en voit rembourser une partie par l’Etat. Depuis janvier 2009, l’em­ployeur français verse à ses salariés 60 % de la rémunération horaire initiale brute (contre 50 % auparavant), c’est-à-dire au moins 6,84 € de l’heure. L’Etat lui reverse en contrepartie 3,33 € (entreprises de plus de 250 salariés) ou 3,84 € (entreprises à effectif inférieur) ; de la sorte, l’Etat finance près de la moitié de l’in­demnité sur les revenus les plus modestes. Jusqu’à la fin 2008, l’indemnisation du chômage partiel était limitée à 600 heures par salarié sur une période de 4 se­maines au maximum. Depuis le début de l’année 2009, ce plafond est porté à 800 heures (voire 1 000 heures pour l’industrie automobile et ses sous-traitants) pour une période ne devant pas excéder six semaines consécutives.

En Allemagne, il relève de l’assurance chômage

2En Allemagne, le chômage partiel (Kurzarbeit) présente une organisation diffé­rente. Son indemnisation, globalement plus généreuse, est une prestation ver­sée au titre du régime général de l’assurance chômage, et donc financée par les coti­sations sociales. Les employeurs ou les secteurs d’activité qui recourent le plus lar­gement au chômage partiel ne sont donc soumis à aucun prélève­ment parti­culier. Il existe trois régimes d’indemnisation différenciés : les indem­nités de « chômage technique de transfert » (Transferkurzarbeitergeld) dans le cas de la re­structuration des d’entreprises, celles de « chômage partiel saison­nier » (Sai­sonkurzarbeitergeld) spécifique au BTP, et les indem­nités de « chômage tech­nique conjoncturel » (konjunkturelles Kurzarbeitergeld : Kug). C’est sur ce dernier régime que se concentre actuellement l’attention.

L’indemnité de chômage partiel conjoncturel

Le contrat de travail et les obligations de l’employeur sont maintenues

3Régie par le chapitre III du Code social allemand (Sozialgesetzbuch III : SGB III), l’indemnité de chômage partiel conjoncturel – Kug – est considérée comme fai­sant partie intégrante de la politique pour l’emploi. Elle a pour vocation d’éviter tout licenciement en aidant aussi bien l’employeur que le salarié à surmonter les phases passagères de réduction d’activité ; elle permet en effet au premier de préserver son effectif de main-d’œuvre qualifiée, et au second de préserver son emploi. Lorsqu’il recourt au Kug, l’employeur continue donc de verser salaire et cotisations sociales puisque le contrat de travail est maintenu. Il peut solliciter l’ap­plication de ce régime dans le cas d’une baisse de l’activité et des rémuné­ra­tions, tempo­raire et inévitable, en raison de difficultés ou d’un événement de ca­ractère exceptionnel, mais aussi en situation de ralentissement con­joncturel.

Pour les heures chômées, le salarié est indemnisé…

4Le recours à la mesure Kug est accordé à l’entreprise après examen de sa de­mande par l’agence pour l’emploi dont elle dépend. Les conditions requises sont les suivantes : la baisse de l’activité et des rémunérations doit être supérieure à 10 %, et concerner au moins un tiers des salariés. S’y ajoute que, au préalable, toutes les autres possibilités offertes par le droit du travail doivent être épuisées : congés légaux et comptes épargne-temps. Car l’indemnité de chômage partiel conjoncturel n’est pas une mesure de soutien public versée à l’employeur par l’Etat (et financée par l’impôt), mais une prestation sociale versée aux salariés au titre de l’assurance chômage. Les salariés ne peuvent en bénéficier que s’ils oc­cupent un emploi soumis à cotisations sociales et que leur contrat de travail n’est pas interrompu durant la période d’activité partielle. La mesure exclut donc le licenciement et, partant, l’application du régime général des allocations chô­mage, tout en poursuivant une approche similaire d’une protection assise sur la redis­tri­bution. Il s’agit donc d’une ultime protection avant tout licenciement économique.

…et l’employeur reste soumis aux charges patronales

5L’indemnité de chômage partiel Kug est calquée sur l’allocation chômage : elle correspond à un montant forfaitaire de 60 % du revenu net pour les salariés sans enfants, à 67 % pour les salariés avec enfants. Si l’employeur ne verse pas de rémunération pour les heures chômées, il continue en revanche de payer les coti­sations patronales dues pour ces heures, et il doit également prendre à sa charge les cotisations sociales du salarié pour la période chômée.

Assouplissement transitoire du régime Kug pour 2009/2010

6Dans le cadre de ses deux programmes conjoncturels, le gouvernement fédéral a apporté quatre modifications transitoires à ce régime, valables pour les seules années 2009 et 2010. L’employeur voit réduite de moitié la part des cotisations so­ciales du salarié qu’il lui revient de payer pour les heures d’inactivité. Il peut aussi en être totalement exonéré à la condition qu’il s’engage à offrir à ses sala­riés en chômage partiel une formation continue durant les heures chômées – ce qui apporte une modification substantielle à l’approche du dispositif. Quant aux conditions d’accès à cette mesure, elles ont été simplifiées : il suffit désormais de justifier d’une baisse des rémunérations de 10 %, quel que soit l’effectif con­cerné, tandis que le caractère inéluctable de la baisse de l’activité ne fera plus l’objet d’un examen approfondi. Enfin, dernière modification, les travailleurs intéri­maires auront pour la première fois un accès limité aux indemnités de chômage partiel s’il y a impossibilité de les employer à brève échéance et que par consé­quent leur activité se retrouve momentanément suspendue.

7En Allemagne, la durée du chômage partiel est limitée à six mois. Toutefois, lors­que la situation du marché de l’emploi est exceptionnelle, cette période peut être étendue par décret jusqu’à 24 mois. Elle a ainsi été portée à 18 mois au 1er jan­vier 2009 et s’applique à tous les salariés éligibles au droit à l’indemnisation Kug avant le 31 décembre 2009. La durée de l’indemni­sation est la même pour tous les salariés de l’entreprise, indépendamment de leur ancienneté.

L’option d’un deuxième emploi

8L’agence pour l’emploi peut proposer, de manière temporaire, un autre emploi aux bénéficiaires de l’indemnité Kug (deuxième contrat de travail). Ceux-ci ont obligation de se présenter à l’agence pour l’emploi sur convocation de cette der­nière et d’accepter une offre d’emploi jugée « acceptable » (zumutbar). Dans le cas d’un refus de se présenter sans motif valable devant le nouvel employeur, le versement de l’indemnité Kug est supprimé dans la plupart des cas sur une pé­riode de trois semaines (période de blocage). Le salaire perçu dans le cadre du deuxième emploi venant augmenter les revenus du salarié, celui-ci se voit réduire en conséquence son indemnité Kug. Cette variante n’a pas été modifiée.

Les deux autres régimes d’activité partielle

L’indemnité de chômage partiel de transfert

9Le régime de chômage technique de transfert, qui concerne les restructurations d’entreprises, s’applique même lorsque la réduction d’activité a un caractère du­rable. Afin d’éviter des licenciements et d’améliorer les perspectives de reclas­se­ment des salariés concernés, l’indemnité de chômage partiel de transfert est alors versée sur une période plus longue, mais qui ne peut excéder un an. Les salariés bénéficiaires doivent être alors regroupés au sein d’une entité organisa­tionnelle autonome : il s’agit la plupart du temps d’une « société de transfert » (Transferge­sellschaft) qui a pour mission de reclasser les salariés et de les former dans cette perspective. De telles mesures sont en règle générale menées sur la base d’un accord de compensation des intérêts (Interessenausgleich) conclu entre l’em­ployeur et le conseil d’entreprise, et accompagnées d’un plan social portant sur le versement, par l’ancien employeur, d’une indemnité venant en complément de l’indemnité de chômage partiel de transfert.

Une mesure qui s’est révélée inadaptée

10Une évaluation de ce dispositif par l’Institut d’études prospectives sur l’emploi (Institut zur Zukunft der Arbeit, IZA) a révélé que, contrairement à leur objectif, ces mesures n’avaient pas d’impact positif sur les chances de retrouver un em­ploi. Néanmoins, les effets négatifs de la réglementation en vigueur avant les ré­formes Hartz (2003/05) ne sont plus perceptibles. Celle-ci fixait une durée de ver­sement plus longue, allant jusqu’à 24 mois, et ne portait qu’à la marge sur des mesures de qualification et de reclassement (Schneider et al., 2007).

Le chômage partiel saisonnier, mesure sectorielle réservée au BTP

11Le régime du chômage partiel saisonnier a, quant à lui, vocation à stabiliser l’em­ploi dans le BTP en évitant les licenciements en cas de réduction d’activité et du volume des commandes dans les périodes de météo défavorable, c’est-à-dire pendant la saison hivernale. L’indemnité de chômage partiel saisonnier existe sous sa forme actuelle depuis 2006. Elle a alors remplacé « l’indemnité de mau­vais temps » (Schlechtwettergeld) et l’aide au secteur de la construction en pé­riode hivernale. Désormais, les salariés d’entreprises de construction ainsi que les couvreurs, jardiniers et paysagistes se voient verser, sur une période de mau­vais temps dont la durée a été réduite (elle va désormais de décembre à mars), des indemnités pour les réductions d’activité d’ordre économique ou climatique, si ces dernières présentent un caractère temporaire et inévitable.

Deux types d’indemnités

12L’indemnité est allouée dès la première heure chômée, mais seulement si la perte d’activité ne peut être compensée par la liquidation des actifs de comptes épargne-temps. Autrement dit, ce régime respecte les accords conventionnels de branche sur la flexibilisation du temps de travail, puisque la compensation des heures chômées par les congés accumulés dans le cadre de comptes épargne-temps a priorité sur le versement d’un revenu de substitution. L’indemnité de chô­mage partiel saisonnier est financée elle aussi par les cotisations d’assurance chômage. Quant aux salariés du BTP dont le contrat de travail ne peut être résilié pendant la période de mauvais temps pour des raisons d’ordre climatique, ils bénéficient en outre, dans ce système de répartition, d’une « allocation hiver­nale » (Wintergeld) par heure travaillée.

Le chômage partiel a joué un rôle important en Allemagne lors des crises structurelles ou conjoncturelles

Un rôle central pour accompagner la transition dans les nouveaux Länder après l’Unité allemande…

13Dans les années qui ont précédé la crise économique actuelle, le recours au chô­mage partiel restait une pratique relativement marginale en Allemagne. Toutefois au début des années 1990, cet instrument a joué un rôle central dans le cadre de la restructuration de l’économie de l’ex-RDA : en 1991, on recensait dans les nou­veaux Länder en moyenne annuelle plus de 1,6 million de sala­riés au chô­mage partiel, dont une grande partie en « activité partielle zéro » (Kurzarbeit null), c’est-à-dire en arrêt total d’activité. Le système de chômage partiel étant destiné à pallier des réductions d’activité temporaires, il n’a pu atténuer qu’à court terme les suppressions d’emplois dans l’ex-RDA : la plupart des salariés au chômage partiel ont été ensuite redirigés vers le chômage, la retraite anticipée ou d’autres mesures de politique active pour l’emploi.

… et pour amortir socialement les crises de 1993 et 2002/03

14Lors de la crise économique qui a touché l’Allemagne de l’ouest en 1993, on a pu constater une seconde vague de chômage partiel : elle a touché en moyenne an­nuelle près de 760 000 salariés dans l’industrie manufacturière. Après 1997, le chômage partiel a fortement reculé. Une nouvelle crise conjoncturelle en 2002/03 a conduit à un nouveau pic, de 200 000 personnes, suivi d’une baisse progres­sive jusqu’en 2007 où on ne dénombrait plus que 68 000 personnes bé­néficiant de ce régime. La flexibilisation du temps de travail négociée dans le cadre de conventions col­lectives et d’accords d’entreprises, notamment via la multiplica­tion des comptes épargne-temps, a en effet considérablement réduit le recours au système de chômage partiel par les entreprises – du moins jusqu’à récemment.

Le chômage partiel en Allemagne depuis le début des années 1990

Le chômage partiel en Allemagne depuis le début des années 1990

Source : Agence fédérale pour l’emploi

Evolution du chômage partiel dans la crise économique actuelle
(demandes déposées et nombre de salariés concernés en Allemagne de l’ouest et de l’est)

Evolution du chômage partiel dans la crise économique actuelle(demandes déposées et nombre de salariés concernés en Allemagne de l’ouest et de l’est)

Source : Agence fédérale pour l’emploi

Un recours accru au chômage partiel depuis la fin 2008…

15Fin 2008, le nombre de demandes émanant des entreprises s’est à nouveau rapi­dement multiplié. En décembre 2008, le chômage partiel a été ainsi requis pour 400 000 salariés au total, dont les trois quarts (plus de 290 000) au titre de la me­sure Kug, le chômage partiel saisonnier et le chômage partiel de transfert ne con­cernant respectivement qu’un peu moins de 100 000 et 2 000 personnes. Le léger recul du nombre de demandes observé en janvier 2009 est à attribuer ex­clusivement au chômage partiel saisonnier (passé à moins de 50 000 per­sonnes), tandis que le nombre de demandes de chômage partiel conjoncturel est resté au même niveau. Etant donné que le nombre de salariés au chômage par­tiel est calculé avec un certain décalage dans le temps, les informations posté­rieures au début de la crise qui affecte l’économie réelle crise ne sont pas encore disponibles. Cependant, l’évolution du volume des demandes laisse entrevoir une forte hausse du nombre de salariés bénéficiaires du régime Kug.

Nombre de salariés faisant l’objet de demandes Kug en décembre 2008 – par secteurs d’activités –

Nombre de salariés faisant l’objet de demandes Kug en décembre 2008 – par secteurs d’activités –

Source : Agence fédérale pour l’emploi

…essentiellement dans le secteur manufacturier

16A en croire les médias, le chômage partiel touche principalement les grandes en­treprises industrielles, ce que les données disponibles en la matière ne con­firment toutefois qu’en partie. Les résultats du panel d’entreprises de l’Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Institut de recherche sur l’emploi de l’Agence fédérale pour l’emploi (IAB), parus en 2003 – c’est-à-dire lors du dernier recours massif à ce régime pour des raisons conjoncturelles – at­testent la prédominance du secteur secondaire : près de 60 % de l’ensemble des béné­ficiaires relevaient de l’industrie, et seulement près de 20 % du secteur des ser­vices (Deeke, 2005). La crise conjoncturelle actuelle n’a pas modifié cette ré­parti­tion : les demandes de chômage partiel de décembre 2008 émanent presque exclusivement de l’in­dustrie manufacturière, principalement des constructeurs automobiles et de leurs sous-traitants ; un dixième seulement des salariés concernés est issu du secteur des services. L’indemnité de chômage partiel Kug apparaît dès lors comme un instrument quasi fait sur mesure pour les besoins de l’industrie.

Les PME sont largement concernées

17La répartition des demandes par taille d’entreprise montre que le chômage partiel (Kug) ne se limite nullement aux grands groupes. Bien que la proportion des bé­néficiaires soit la plus élevée dans les sociétés de plus de 500 salariés (en 2003, elle était de plus de 5 %), près des trois quarts du chômage partiel, tous ré­gimes confondus, se concentre dans les entreprises de moins de 20 collabo­rateurs (Deeker, 2005). Même si les grandes entreprises sont surrepré­sentées au regard de leur importance relative, une part significative revient donc aux PME.

Dans l’ensemble, pas d’arrêt total de l’activité jusqu’ici

18La moyenne de la période d’inactivité déclarée par les entreprises dans le cadre du régime Kug ne permet pas d’en conclure à un impact visible de la crise sur l’activité. En septembre 2008, cette moyenne n’était que de 49 % du total des heures habituellement travaillées alors qu’elle atteignait 55 % l’année précédente. On peut dès lors en conclure que, actuellement en tout cas, les cas d’arrêt total de l’activité sont plutôt rares. Néanmoins, un certain nombre d’experts prévoient un recul accentué de l’activité à la mi-2009, qui pourrait alors se traduire par une vague de licenciements, les employeurs ne faisant généralement usage du chô­mage partiel que durant six mois en moyenne.

Une forte hausse des dépenses d’indemnisation est prévue

19Par ailleurs, les dépenses relatives aux indemnités Kug ne révèlent pas encore de hausse notoire pour 2008, sachant toutefois que le budget du dernier trimestre 2008 n’a pas encore été publié par l’Agence fédérale pour l’emploi (ses missions sont comparables en France à un guichet unique réunissant l’ANPE et les Asse­dic). Or sous le double impact des réformes du régime du chômage partiel comme des perspectives négatives pour l’évolution conjoncturelle, on devrait as­sister à une forte hausse des dépenses liées à ce régime dans les mois à venir. L’Agence fédérale pour l’emploi a annoncé en prévision qu’elle allait porter le montant des fonds alloués au chômage partiel de 300 millions à 1,4 milliard € en 2009, puis à 1,2 milliard € en 2010. A quoi s’ajoutent 400 millions € supplé­men­taires consacrés chaque année aux mesures de qualification.

Un outil de flexibilité dans le cadre de la politique pour l’emploi

Une régulation de l’emploi qui limite la réactivité au marché…

20Comme en France et dans d’autres pays d’Europe continentale, le marché de l’emploi allemand se caractérise par la forte intensité de sa régulation. Dans leur processus d’adaptation à la situation économique, les entreprises alle­mandes sont donc soumises à des conditions cadre plus restrictives que dans les pays anglo-saxons, à la réglementation plus souple. Les seuils salariaux minimum né­gociés sur une base contractuelle par les partenaires sociaux, et aujourd’hui fixés par la loi dans un nombre croissant de cas, ne permettent pas d’abaisser les salaires en réaction à l’évolution du marché. Par ailleurs, en raison d’une protec­tion contre le licenciement stricte en comparaison, les entreprises ne peuvent, pour adapter leur effectif à l’état des carnets de commandes, recourir au licencie­ment que sous condition.

… mais qui stimule la compétitivité technologique…

21Cette organisation plutôt rigide est souvent considérée comme la cause du ni­veau relativement élevé de chômage en Allemagne. D’un autre côté, elle per­met aux entreprises exportatrices de préserver leur avantage compétitif dans des sec­teurs à forte intensité technologique. Car la garantie institutionnelle de la durée ainsi apportée aux contrats de travail stimule l’investissement dans la for­mation ciblée d’une main-d’œuvre hautement qualifiée, condition sine qua non de la qualité comme de la réputation de la production allemande.

…et incite à la flexibilité intra-entreprise

22Face aux rigidités institutionnelles du marché de l’emploi, les mesures de promo­tion de la « flexibilité interne » représentent pour les entreprises allemandes une ressource stratégique leur permettant de pallier les variations conjoncturelles. Il s’agit en premier lieu des divers modèles de flexibilisation du temps de travail. Ces dernières années, la généralisation des comptes épargne-temps constitués sur le long terme a ainsi permis aux entreprises de mieux compenser pics de production et recul des commandes. De même, la multiplication des accords d’entreprise (Schrœder, 2005) leur a apporté la souplesse requise pour ajuster le volume des heures travaillées aux variations des entrées de commandes. Qu’ils s’accompagnent ou non de compensations salariales, ces accords apportent une flexibilisation considérable de la rémunération.

Chômage partiel : un outil politique d’appui à la flexibilisation du travail

23Au total, les entreprises disposent donc, via leur flexibilité interne, d’instruments propres aux fonctions comparables à celles des licenciements collectifs. Quant au régime de chômage partiel, il peut être considéré comme un soutien apporté par la politique de l’emploi à ces stratégies de flexibilisation. Car cette mesure vient en complément ultime d’un dispositif à plusieurs étages visant à éviter les licen­cie­ments : elle n’intervient qu’après que droits à congés, comptes épargne-temps des salariés, etc. sont épuisés – ce qui, rappelons-le, est la condi­tion sine qua non pour le recours au chô­mage partiel.

Effet structurellement stabilisateur pour le système productif …

24L’avantage du chômage partiel réside donc dans son effet stabilisateur, à la fois pour chaque entreprise considérée isolément et pour le système productif alle­mand dans son entier. Et ce régime ne se traduit pas mécaniquement par une hausse des dépenses du système d’assurance chômage, puisque le coût de la prestation est moins élevé qu’en cas de chômage. En outre, les conseils d’en­treprise et les syndicats sont dans l’ensemble favorables au chômage partiel dans la mesure où il contribue à empêcher les licenciements, à maintenir dans l’entreprise les salariés ayant de l’ancienneté et que, en règle générale, il n’est instauré que pour une courte durée et s’accompagne d’une baisse limitée des revenus. Enfin, ce n’est que lorsqu’aucune amélioration de la situation de l’entre­prise n’a pu être constatée au bout de plusieurs mois de chômage partiel que l’employeur procède à une restructuration qui s’accompagne alors de licencie­ments et du recours aux transferts prévus dans le cadre de l’assurance chômage.

… et pour le marché de l’emploi

25L’indemnité de chômage partiel peut par ailleurs revêtir une fonction de politique sociale lorsque, comme cela était envisagé dès l’origine, la période d’inactivité des salariés est consacrée à la formation continue, ce qui accroît l’employabilité du salarié. In fine, le chômage partiel se révèle ainsi un mécanisme de protection accrue contre le chô­mage. Et dans une certaine mesure contre la précarité puis­que, dans le régime transitoire 2009/10, les travailleurs intérimaires (au demeu­rant peu protégés) peuvent eux aussi bénéficier des indemnités de chômage partiel qui leur offrent une sécurité en matière de rémunération dans les périodes entre deux missions, quoique dans la pratique, il se révèle difficile pour eux de faire valoir leurs droits. Car pour qu’un travailleur intérimaire puisse prétendre à ce régime, il faut pouvoir justifier de manière crédible d’une perte totale d’activité prévisible sur une période de plus de trois mois (et non d’une réduction partielle de l’activité, comme c’est le cas pour les salariés occupant un emploi ‘régulier’). Les entreprises de travail temporaire doivent ainsi prouver qu’il n’existe pas de possibilité pour une mission dans d’autres branches que la leur ou, le cas éché­ant, proposer à leur employé une reconversion « acceptable » (zumutbar).

Mais un système qui freine aussi la mutation des activités …

26On peut cependant aussi considérer le chômage partiel sous un angle plus cri­tique. Son effet conservateur sur la structure de l’emploi tend en effet à handi­ca­per le processus de mutation structurelle de l’activité, en particulier lorsque le chômage partiel est octroyé sur une longue période, en cas d’arrêt total de l’acti­vité (« activité partielle zéro ») ou de changements d’ordre plus structurel que conjoncturel.

… et dont la nouvelle configuration pourrait avoir des effets pervers

27La prolongation de la durée de versement de l’indemnité Kug jusqu’à 18 mois, décidée dans le cadre des plans de relance actuels, est susceptible d’accentuer cette tendance, bien qu’il soit peu probable que les employeurs utiliseront la tota­lité de cette période : selon les données de l’Agence fédérale pour l’emploi, la durée moyenne se situe entre trois et quatre mois. Il n’existe pas moins le risque que l’emploi soit maintenu de manière artificielle dans des secteurs moins pro­ductifs et innovants, au détriment d’un redéploiement vers des activités plus effi­cientes. Or le régime du chômage partiel de transfert, qui a justement pour voca­tion de faciliter le reclassement professionnel des salariés, n’a pas pu démontrer de manière significative jusqu’ici d’effets positifs. Ensuite, un recours de longue durée et plutôt passif au chômage partiel et à ses revenus de transfert risque aussi de se transformer en passerelle vers la retraite anticipée.

28Ce sont les effets stabilisateurs indéniables du chômage technique qui ont incité le gouvernement fédéral à faciliter l’accès à ce régime dans le cadre de ses deux programmes conjoncturels. Et de fait, ce régime semble amortir pour l’ins­tant les risques d’impact social de la récession. Mais il convient de se demander aussi si les incitations contenues dans le nou­veau régime du chômage partiel ne pour­raient pas se révéler probléma­tiques par certains aspects. Car l’exonération totale de la part patronale des cotisations sociales pour­rait pousser les entre­prises, pour des raisons de coûts, à proposer des mesures de formation à bas prix et peu judicieuses – ce qui ne serait pas sans conséquence sur le niveau global des qualifications. De même, via l’allongement de la durée de versement et les allègements favorables aux entreprises, les réformes ont globalement aug­menté de manière significative le coût de ce système. Une crise prolongée, s’ac­compagnant de licenciements massifs, représenterait alors un risque considé­rable pour l’équilibre financier du système allemand d’assurance chô­mage, puis­qu’il s’agira pour ainsi dire de financer une protection ‘doublée’ sur une durée pouvant atteindre jusqu’à trois ans : 18 mois de Kug, puis 12 mois d’allocations chômage (et même 24 pour les plus de 50 ans, soit 42 mois au total).

29Il faut en outre garder à l’esprit que le chômage partiel ne bénéficie dans les faits qu’à une certaine partie des salariés et des entreprises. Or le marché de l’em­ploi allemand est marqué par un fort clivage entre d’un côté des contrats de travail dits « classiques » et, de l’autre, diverses formes d’emploi atypiques. Le chômage technique s’applique d’une manière typique à la main-d’œuvre industrielle occu­pant un emploi soumis à cotisations sociales, et qui, par définition, appartient à ce premier groupe qu’il convient de considérer comme privilégié. En d’autres termes : le régime de l’activité partielle s’adresse ainsi majoritairement aux « insi­ders », c’est-à-dire à ceux qui ont un emploi stable et bénéficient d’une protection sociale optimale. Il risque donc de creuser encore plus un clivage déjà prononcé en comparaison européenne. Enfin, si on considère le fait que le régime de chô­mage partiel est certes financé par tous les acteurs – salariés et employeurs – cotisant à l’assurance chômage, mais que n’y recourt qu’un nombre limité de branches, alors le chômage partiel s’assimile à un considérable transfert social des services au profit de l’industrie.

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Bibliographie

Deeke A., « Kurzarbeit als Instrument betrieblicher Flexibilität. Ergebnisse aus dem IAB-Betriebs­panel 2003 », IAB Forschungsbericht, IAB, Nuremberg, 12/2005,

Schneider, Hilmar et al., « Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission », Module 1b: Förderung beruflicher Weiterbildung und Transfer­leistungen, IZA, DIW, infas, Bonn, 2007

Schrœder W., « Le modèle syndical allemand n’existe plus », in Bourgeois I. (dir.), Le modèle social allemand en mutation, Travaux et Documents du CIRAC, Cergy-Pontoise, 2005.

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Table des illustrations

Titre Le chômage partiel en Allemagne depuis le début des années 1990
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/3580/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Evolution du chômage partiel dans la crise économique actuelle(demandes déposées et nombre de salariés concernés en Allemagne de l’ouest et de l’est)
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/3580/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Nombre de salariés faisant l’objet de demandes Kug en décembre 2008 – par secteurs d’activités –
Crédits Source : Agence fédérale pour l’emploi
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/3580/img-3.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Werner Eichhorst et Paul Marx, « Le chômage partiel, amortisseur social de la crise ? », Regards sur l'économie allemande, 90 | 2009, 23-30.

Référence électronique

Werner Eichhorst et Paul Marx, « Le chômage partiel, amortisseur social de la crise ? », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 90 | mars 2009, mis en ligne le 01 mars 2011, consulté le 28 mai 2017. URL : http://rea.revues.org/3580 ; DOI : 10.4000/rea.3580

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Auteurs

Werner Eichhorst

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Droits d’auteur

© CIRAC

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