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Une politique industrielle franco-allemande ?

Henrik Uterwedde
p. 7-10

Résumé

Ainsi, la guerre industrielle franco-allemande n’aura pas lieu. Les gouverne­ments français et allemand ont mis fin aux conflits sur la reprise du groupe franco-allemand Aventis par Sanofi-Synthelabo – poussée par le gouvernement français pour des raisons « stratégiques » – et sur le rejet de Siemens comme partenaire potentiel du groupe Alstom au nom du caractère « français » de cette entreprise. Après une polémique qui avait perduré tout au long de l’année 2004 et qui risquait d’envenimer le climat de la coopération franco-allemande, les ministres Nicolas Sarkozy et Wolfgang Clement ont enterré la hache de guerre à la veille du quatrième conseil des ministres franco-allemand, le 26 octobre 2004, en faisant état d’un « large consensus sur de nombreuses questions de politique industrielle et de coordination entre les entreprises ».

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Texte intégral

Les dissensions franco-allemandes…

1Il n’empêche que cette querelle franco-allemande, provoquée autant par les ma­nières que par les actes du ministre et du gouvernement français, risque de laisser des traces. Elle n’a pas augmenté le capital de confiance entre nos pays, ni la crédibilité du couple franco-allemand, pourtant nécessaires à une ac­tion commune efficace en Europe. Et si l’on peut gloser sur la partialité de la presse allemande qui a dans cette affaire redécouvert la France « colber­tiste », toujours est-il que ce genre de perceptions est un facteur important dans la for­mation de l’opinion publique. Fallait-il les nourrir en adoptant un discours néo-gaullien qui, pour plaire à une partie de l’électorat en France, paraît néanmoins désormais déphasé non seulement par rapport aux problèmes réels mais aussi par rapport à la pratique réelle en matière de politique industrielle ?

… se nourrissent d’abord de malentendus

2En tout cas, cet exemple illustre bien comment, entre deux conceptions issues de cultures économiques différentes, entre des discours et des pratiques pas toujours identiques, et face à des conflits d’intérêts légitimes, la coopération économique franco-allemande peut être difficile. Ceci est particulièrement vrai pour la politique industrielle, qui a toujours été un champ miné dans les rela­tions bilatérales et l’action conjointe en Europe. Les dissensions se nourrissent d’abord de malentendus.

RFA : sous le discours libéral, une politique industrielle implicite

3Dans les années 1960 et 1970, tout semblait séparer nos deux pays. D’un côté, l’Allemagne, basée sur une structure productive solide et une compétitivité in­ternationale incontestée, affichait une orientation libérale en apparence (l’éco­nomie sociale de marché) et feignait d’ignorer la notion même de politique in­dus­trielle ; le chancelier social-démocrate Willy Brandt aurait déclaré un jour qu’une politique industrielle ne s’imposait que pour des pays en développe­ment. De l’autre côté, la France pour laquelle la politique industrielle relevait d’une importance-clé pour sa stratégie de modernisation économique et indus­trielle. Les situations économiques respectives des deux pays, et les mythes fondateurs de l’après-guerre, très différents (la modernisation pilotée par l’Etat en France, l’essor de l’économie sociale de marché en Allemagne) expliquaient largement ces différences, même si on pouvait constater que la pratique alle­mande à cette époque était moins libérale que sa rhétorique, et que la pra­tique de la politique industrielle française était loin de la cohérence affichée dans les documents officiels de l’époque (Neumann/Uterwedde, 1986). Pour ce qui concerne l’Allemagne, le discours libéral, affiché notamment par le ministère de l’Economie (BMWA) et très présent dans le débat public, a coexisté avec le dé­veloppement d’une politique technologique active au service de l’industrie, des politiques structurelles et surtout des stratégies volontaristes au niveau des Länder. L’exemple le plus flagrant en est la Bavière, qui a connu ses propres « Trente Glorieuses » en transformant une économie rurale, tradi­tionaliste, en une région prospère et high-tech ; mais d’autres Länder comme le Bade-Wur­temberg, la Rhénanie du Nord-Westphalie ou plus récem­ment la Thuringe n’ont pas hésité à mettre en œuvre leur propre stratégie de développement écono­mique. Ainsi, le rejet officiel d’une emprise de l’Etat sur l’appareil productif s’est doublé d’une politique industrielle implicite. Celle-ci a toujours été moins visible qu’en France, parce qu’elle a reposé sur une plura­lité d’acteurs, étatiques ou non, et parce qu’elle s’est fondée souvent sur des pratiques telle­ment rodées qu’elles ne nécessitaient pas toujours une formulation expli­cite d’objectifs et d’instruments de politique industrielle.

Divergences d’approche sur l’action de l’UE

4Il n’était pas étonnant qu’au niveau européen, les positions françaises, propo­sant à l’Union européenne d’adopter une stratégie industrielle commune, se soient heurtées plus d’une fois à une attitude allemande restrictive, favorisant une politique libérale ou tout au plus des actions européennes horizontales. Ainsi, en 1991, la France a obtenu que l’article 130 du Traité de Maastricht attri­bue des compétences à l’UE en matière de politique industrielle. Mais elle a dû composer notamment avec l’Allemagne qui, faute de pouvoir empêcher cet ar­ticle, a réussi à le nourrir d’objectifs libéraux et à prescrire l’unanimité pour toute décision politique (Uterwedde, 1995).

France-RFA : changement de paradigme depuis les années 1980

5Pourtant, depuis les années 1980, on peut constater un rapprochement dans les pratiques de politique industrielle des deux pays. Ceci est dû d’une part au fait que la France, depuis le tournant de la rigueur en mars 1983, et plus tard ai­dée par les directives européennes mettant en place le Marché unique, a suc­cessivement adopté une approche plus libérale en matière de politique in­dus­trielle. D’autre part, on peut constater un changement de paradigme dans les approches, sinon dans les pratiques. Dans les deux pays, la politique indus­trielle a largement changé de signification et de forme. Tant en France (autour du concept de la compétitivité globale) qu’en Allemagne – avec son débat sur le Standort Deutschland (site de production Allemagne) –, on perçoit le dépla­ce­ment des politiques industrielles traditionnelles vers des politiques de régula­tion de type horizontal (politiques d’environnement de l’entreprise, règles de fonc­tionnement des marchés), ainsi que vers des politiques transversales en­globant notamment l’enseignement et la formation, la diffusion du savoir, la re­cherche, le climat d’innovation, l’esprit entrepreneurial, les réseaux, la concer­ta­tion des acteurs, l’efficacité des administrations, etc. Cette nouvelle approche corres­pond à un changement du rôle de l’Etat dans un système d’action qui est cons­titué de plus en plus par une multitude d’acteurs publics, semi-publics et privés.

Etat partenaire vs. Etat pilote

6Si les pratiques tendent à converger dans la réalité, les approches théoriques n’en continuent pas moins de diverger. A titre d’exemple, le rôle primordial de l’Etat dans l’économie française semble être ancré dans la culture économique spécifique et dans une tradition républicaine accordant le « primat du politique » sur l’économie et la société ; ceci est renforcé par le fait que la modernisation économique d’après-guerre a largement reposé sur le pilotage de l’Etat et de son administration. Par contre, dans le capitalisme rhénan, la diversifi­ca­tion de l’action publique (Fédération, Länder, organismes publics indépendants, mais aussi, par délégation, acteurs privés comme les partenaires sociaux et leur pra­tique de négociations sociales) mène à une représentation différente de l´Etat, considéré comme un partenaire, pas forcément placé au-dessus, mais plutôt aux cotés des autres acteurs.

Régulation étatique / marchande vs. régulation par la société civile

7Ces différences, ancrées dans des histoires et dans des réalités politiques et sociales spécifiques, font aussi que la convergence, réelle, des pratiques, im­plique des processus d’adaptation différents dans nos deux pays. Ainsi, l’ap­proche transversale et multi-acteurs basée sur la complémentarité est assez fa­cilement compatible avec la caractéristique du capitalisme rhénan : sa pra­tique de coopérations multiples, ainsi que de contrats sociaux négociés (Uterwedde, 2002 ; Colletis, 2004). De même, le fédéralisme implique un véritable atout dans la mesure où les Länder ont de larges res­ponsabilités dans les domaines-clés qui déterminent la compétitivité et l’attrac­tivité du site de production, et qu’ils ont les moyens de leurs ambitions malgré cer­tains dysfonctionnements du fédé­ralisme coopératif et de l’imbrication des pou­voirs qui le caractérise. De ce point de vue, la France semble avoir plus de diffi­cultés à remplacer une régu­la­tion étatique considérée aujourd’hui comme ex­cessive par des formes de régu­lation autres que marchandes. Car le dévelop­pement d’une culture de coopéra­tion, ainsi que d’un espace de négociation, même conflictuelle, semble difficile en l’absence d’acteurs suffisamment organisés et représentatifs.

Construire une approche commune de la compétitivité globale

8Compte tenu de ces différences structurelles qui ont toujours marqué les ap­proches économiques en France et en Allemagne, la convergence des pra­tiques est tout à fait remarquable. Elle a été soulignée à juste titre par de nom­breuses analyses, comme par le rapport réalisé par le Commissariat général du Plan avec le Deutsch-Französisches Institut en 2001. Il conclut ainsi : « Il s’agit maintenant de … construire [l’approche globale de la compétitivité] au niveau franco-allemand… Une vision commune, une représentation partagée des ob­jectifs et du contenu de la compétitivité constituent un préalable indis­pen­sable au travail collectif. Les leviers potentiels existent : expérimentation d’une meil­leure combinaison des différents instruments existants, définition de nou­velles mesures d’environnement en faveur de l’entreprise et réflexions com­munes re­latives aux nouvelles régulations, en particulier du système financier ; priorité reconnue aux investissements immatériels et à la perspective de long terme ; prise en compte, dans le champ de la concertation, des pratiques en vigueur dans le pays partenaire. »

4 pistes pour une politique commune :

9Voilà une véritable feuille de route pour une action concertée visant une poli­tique commune du système productif en Europe. Plus concrètement, on peut identifier plusieurs pistes utiles.

Agir sur le cadre favorisant les rapprochements d’entreprises

10● Si la tentation du meccano industriel franco-allemand semble peu pro­met­teuse (c’est l’un des enseignements à tirer des affaires Aventis/Sanofi et Als­tom/Siemens), la question de l’émergence d’une Europe industrielle n’en est pas moins cruciale. Soutenir le mouvement de rapprochements d’entreprises, déjà large­ment per­cep­tible, tant au niveau bilatéral qu’à l’échelle européenne ; agir sur le cadre réglemen­taire européen afin de favoriser un modèle européen d’entreprise : il y a là un terrain d’action commune, et la constitution récente d’un groupe de travail franco-allemand (piloté par Jean-Louis Beffa et Gerhard Cromme) chargé d’étudier « les possibilités de coopération notamment entre entreprises de nos deux pays » peut être utile, à con­dition de ne pas être obnubilé par des « mariages d’éléphants » symboliques.

Agir sur le cadre réglementaire européen…

11● Un autre champ d’action concerne le cadre réglementaire économique de l’UE. Dans ce domaine, un consensus assez large réunit les deux gouver­ne­ments (aux­quels se joignent d’autres partenaires comme la Grande-Bretagne) pour réclamer des mesures pour une industrie européenne compétitive. Devant le danger d’une désindustrialisation, les partenaires ont à plusieurs reprises mis en garde la Com­mission de Bruxelles contre certaines directives « pénalisant » les in­té­rêts des pro­ducteurs. Même si cette démarche (exprimée notamment dans les lettres com­munes de Jacques Chirac, Tony Blair et de Gerhard Schröder au président du Con­seil, en février 2003 et en février 2004) s’apparente à un lobbying pour les intérêts industriels, la question d’un nouvel équilibre entre les politiques commerciales, in­dustrielles et de concurrence au niveau européen est pertinente, et la démarche tri­latérale entreprise semble judicieuse.

… et pour le développement du marché communautaire

12● Un troisième axe consiste en l’approfondissement du Marché unique euro­péen et sa valorisation au bénéfice des entreprises. Les obstacles empêchant souvent les en­treprises de tirer profit de la taille du marché européen sont encore trop nombreux. De même, une politique d’infrastructures, telle que l’ont proposée nos deux gouver­ne­ments en septembre 2003 dans les do­maines des télécommunica­tions, de la R&D, du transport et du développement du­rable afin d’améliorer les conditions de la croissance en Eu­rope, se révèle une approche utile.

Rapprochement bilatéral des réseaux et acteurs

13● La plupart de ces actions se situent au niveau européen. Il est vrai que le cadre bila­téral est de moins en moins pertinent en matière économique. La coopé­ration franco-allemande consiste donc de plus en plus dans la tentative d’une approche con­jointe à l’échelle communautaire. Ceci n’empêche pas le rappro­chement des ac­teurs et des réseaux bilatéraux. A titre d’exemple, la valeur ajoutée des formations universitaires communes dans le cadre de l’université franco-allemande réside dans leur exemplarité pour la formation de futurs cadres ca­pables de penser et d’agir en Européens. De même, la création de pôles d’ex­cellence communs décidée récem­ment, ainsi que la bourse de coopération dans le domaine de la recherche et de l’in­no­va­tion (voir : www.kompetenznetze.de) ou en­core les rencontres pour la compé­ti­tivité industrielle organisées conjointement par les gouvernements et les milieux in­dustriels (comme celle de janvier 2004) peuvent avoir un sens : rapprocher les ac­teurs, confronter leurs visions et leurs stratégies, favoriser des coopé­ra­tions – non pas dans un esprit de bilatéralisme étriqué, mais ouvert. Les partenariats entre Län­der et régions pourraient également jouer un rôle utile dans cette perspective.

14L’action franco-allemande pour une politique industrielle européenne ne sera, enfin, convaincante que dans la mesure où les réformes structurelles qui s’imposent au plan national seront menées à bien et où, plus particulièrement, la priorité à l’innovation et à la recherche, affichée depuis Lisbonne, sera enfin suivie d’actions concrètes. Cela équivaudrait à souligner pareillement la dimen­sion européenne des réformes actuellement discutées dans nos deux pays.

15Même ponctuée régulièrement par des malentendus et des ‘incidents cri­tiques’, la coopération franco-allemande en faveur d’une Europe industrielle est utile. Mais elle ne réussira durablement qu’en passant par une gestion intelligente des différences existantes, qui commence par une meilleure compréhension des structures, des cultures et des contraintes du partenaire ; par une meilleure cohérence entre politiques nationales, bilatérales et européennes, qui seule pourra porter une action commune en faveur de l’Europe industrielle ; et par une politique centrée sur le soutien aux acteurs et aux réseaux, à la formation et à la mobilité.

16C’est à la fois une approche plus modeste et plus ambitieuse qu’il nous faut : plus modeste en apparence, en préférant la politique des petits pas à la poli­tique des symboles et des grands gestes ; plus ambitieuse en réalité, en met­tant l’acquis et le potentiel de la coopération bilatérale au service de l’Europe des acteurs économiques et sociaux.

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Bibliographie

Colletis G., « Mutation du ‘modèle rhénan’ et avenir du modèle européen », Regards sur l’économie allemande, n° 67/04

Commissariat Général du Plan / Deutsch-Französisches Institut (dir.), Compétitivité glo­bale : une perspective franco-allemande. Rapport du groupe franco-alle­mand sur la compé­titivité, La Documentation française, 2001.

Neumann W., Uterwedde H.,Industriepolitik. Ein deutsch-französischer Vergleich, Opla­den, 1986

Uterwedde H., « Compétitivité et politique industrielle : les stratégies allemandes et fran­çaises », in de Montbrial Th., Kaiser K., Lasserre R., Picht R. (dir.): Agir pour l’Europe. Les relations franco-allemandes dans l’après-guerre froide, Paris, 1995

Uterwedde H., « Deutsch-französische Industriepolitik : mehr als Illusionen? » in: Doku­mente, n° 5/04

Uterwedde H., « Feu le ’capitalisme rhénan’ ?», Regards sur l’économie allemande, n° 55/02

Dossier « Coopération industrielle franco-allemande » in : Industries, n° 92, décembre 2003 / janvier 2004 (www.industrie.gouv.fr/portail/chiffres/index_etudes.html)

« Vers des identités européennes d’entreprises », dossier de la revue L’Option de Confron­tations Europe, n° 19/04

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Pour citer cet article

Référence papier

Henrik Uterwedde, « Une politique industrielle franco-allemande ? », Regards sur l'économie allemande, 69 | 2004, 7-10.

Référence électronique

Henrik Uterwedde, « Une politique industrielle franco-allemande ? », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 69 | décembre 2004, mis en ligne le 27 janvier 2009, consulté le 19 octobre 2017. URL : http://rea.revues.org/3273 ; DOI : 10.4000/rea.3273

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Auteur

Henrik Uterwedde

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© CIRAC

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