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Vers un nouveau mode de financement des universités (2/2)

Isabelle Bourgeois et René Lasserre
p. 15-24

Résumé

Avec 5,1 % du PIB consacré à l’éducation et la formation en 2005, une part en baisse depuis 1995 (5,4 %), et 21 % seulement de sortants du système de formation supérieure par classe d’âge, l’Allemagne se positionne en 24e position parmi les 27 pays de l’OCDE. Les données publiées par le dernier rapport de l’OCDE, Regards sur l’éducation, confirment une fois de plus l’urgence d’une réforme de fond du système allemand d’enseignement supérieur. L’internationalisation des cursus dans le cadre du processus de Bologne, les objectifs d’une stratégie de Lisbonne assumée, mais aussi l’impératif d’une hausse générale des qualifications pour préserver l’emploi qualifié dans une économie qui n’a d’autre ressource que le capital humain, ont accéléré ces dernières années la prise de conscience d’une incontournable modernisation. Le Programme national de réformes 2008-2010 que le gouvernement fédéral a soumis à la Commission européenne cet été en présente les principales orientations. Elles seront complétées le 22 octobre lors du « Sommet de l’éducation et de la formation » (Bildungsgipfel) qui réunira Bund et Länder à Dresde, notamment en matière universitaire.
Si le système dual de formation professionnelle assure une bonne transition vers l’emploi et dispense encore le niveau de qualification requis dans une économie industrielle hautement compétitive, il s’agit maintenant de développer les formations supérieures indispensables dans l’économie du savoir. Un processus de réforme du système universitaire est engagé outre-Rhin depuis la fin des années 1990. Il a certes apporté de nettes avancées en matière de financement de la recherche ou de promotion de « l’excellence » et a lancé une modernisation de la gouvernance des établissements. Mais il avait esquivé jusqu’ici la question d’un financement adéquat et pérenne des universités. Cette question prend aujourd’hui une acuité nouvelle : la récente réforme du fédéralisme politique a en effet révélé l’ampleur des dysfonctionnements structurels qui inhibent son potentiel de compétitivité. Un consensus se dégage pour considérer que le principal handicap réside dans une mauvaise allocation des ressources, générée par la structure même du financement du supérieur. Diverses propositions ont été formulées pour y remédier, dont la plus conséquente est celle des milieux économiques, publiée cet été. Elle promeut un changement de paradigme : considérer désormais les dépenses publiques et privées de formation comme un investisse­ment et centrer résolument la gouvernance des universités sur la demande.

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Texte intégral

La re-régionalisation des compétences a révélé la nature structurelle du sous-financement des universités

1Une série d’évolutions récentes du contexte politique et institutionnel favorise désormais outre-Rhin la prise en considération du financement du système tertiaire sous l’angle de l’investissement. D’abord, les conditions-cadre déterminant les dépenses budgétaires ainsi que leur répartition ont radicalement changé ces dernières années. Les gouvernements du Bund comme des Länder mènent une politique active de consolidation budgétaire qui n’est guère compatible avec une hausse des dépenses publiques. Or le Pacte de stabilité et de croissance révisé accorde une importance nouvelle à l’investissement public, surtout s’il est stratégique pour la compétitivité des Etats membres de l’UE ; ces dépenses d’investissement ne sont alors plus comptabilisées dans le calcul du déficit structurel. Cette nouvelle approche interfère bien sûr dans la négociation en cours sur la réorganisation du fédéralisme financier de l’Allemagne (dont une révision de la clef de répartition des recettes fiscales) et l’adoption d’un pacte de stabilité interne.

Depuis 2006, les Länder sont quasi souverains pour définir leurs politiques universitaires

2Or, et c’est là le principal élément qui force le changement de paradigme, les Länder ont vu s’accroître considérablement leurs compétences lors de la réforme du fédéralisme politique intervenue en 2006. Depuis, ils disposent seuls du pouvoir de légiférer sur leur territoire dans le domaine universitaire, la compétence du Bund pour fixer des règles communes par l’adoption de lois-cadre ayant été supprimée – sauf en ce qui concerne la détermination des conditions d’accès à l’enseignement supérieur et de diplomation ; cette compétence doit en effet rester supra-régionale afin de garantir la mobilité au sein de la République fédérale et pouvoir s’inscrire dans l’espace européen de la formation et de la recherche. A l’exception de ces deux points, les Länder se trouvent donc aujourd’hui mis en situation de concurrence pour ce qui est de leurs politiques universitaires.

… et pour légiférer sur la fonction publique dans ce domaine

3Leurs nouvelles compétences législatives incluent le système de rémunération, la gestion des carrières et le régime de protection sociale des fonctionnaires du Land (donc du personnel enseignant, entre autres). Quant à la législation sur les statuts de la fonction publique, qui relevait du Bund (loi-cadre), elle appartient désormais au domaine de la compétence législative concurrente, c’est-à-dire que les Länder peuvent « légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n’a pas fait par une loi usage de sa compétence législative » (art. 72,1 de la Loi fondamentale) ; mais à la différence des autres domaines, dans le cas précis de ces statuts, le Bund est tenu, lorsqu’il souhaite légiférer, de soumettre son texte à l’approbation du Bundesrat (art. 74, 2, nouveau). Soit dit en passant, la réforme du fédéralisme politique jette ainsi également les bases d’une modernisation de la fonction publique en mettant en concurrence les pratiques régionales.

Le Bund ne co-finance plus la construction des universités

4Comme certaines tâches sont d’intérêt commun, le Bund apporte son concours à leur accomplissement par les Länder. La réforme du fédéralisme politique a considérablement modifié également le catalogue de ces « tâches communes » (Gemeinschaftsaufgaben) inscrites à l’art. 91a de la Loi fondamentale. Désormais, le Bund ne contribue plus à la construction ou l’extension d’universités ou de CHU (sauf pour le financement des équipements de recherche lourds, la promotion de l’excellence et celle de la recherche extra-universitaire).

L’approche du benchmarking est institutionnalisée dans l’éducation

5En revanche, une nouvelle tâche commune a été créée : « évaluation des performances du système allemand de formation en comparaison internationale ». Elle institutionnalise la participation des instances allemandes aux grandes études internationales comme PISA, PIRLS, TIMMS ou IGLU, et développe la coordination Bund/Länder grâce notamment à l’institution d’un comité de pilotage chargé de l’évaluation des politiques de formation, y compris sous l’angle budgétaire. Ce comité (Steuerungsgruppe), composé à parité de représentants du Bund et des Länder, est flanqué d’un conseil scientifique (wissenschaftlicher Beirat) composé de 8 experts allemands et étrangers indépendants. En charge de l’évaluation du système de formation dans son ensemble, il peut confier cette tâche à des experts extérieurs, comme ce Groupe d’auteurs Autorengruppe Bildungsberichterstattung qui a développé des indicateurs statistiques idoines et a rendu son deuxième rapport officiel en mai 2008 (2. Bildungsbericht). « Le point essentiel est que cet effort conjoint sur la formation relève de la recherche appliquée, c’est-à-dire mesure l’impact des politiques menées et influe de ce fait directement sur la définition de l’action politique », voilà comment le BMBF et la KMK résumaient par exemple dans un communiqué conjoint (28-02-2007) l’approche de ce nouveau dispositif consacré à l’ensemble des politiques d’éducation et de formation, et qui vient en complémentarité du Wissenschaftsrat, conseil spécialisé, quant à lui, sur les questions liées à la recherche et à l’enseignement tertiaire. En d’autres termes : la notion de benchmarking s’applique désormais à l’éducation aussi, fidèlement aux objectifs de compétitivité glo­bale du site Allemagne.

Le Hochschulpakt 2020  ménage la transition vers les nouvelles compétences des Länder

6C’est pour ménager une phase de transition du fait des profonds changements apportés par la réforme du fédéralisme politique entrée en vigueur en septembre 2006, et en attendant également la fin des négociations (toujours en cours) sur le fédéralisme financier, que Bund et Länder avaient conclu en 2006 un accord administratif : le Pacte pour l’enseignement supérieur (Hochschulpakt 2020). Son premier volet, qui couvre la période 2007-2010, est entré en vigueur au début du semestre d’hiver 2007/08. Il programme une hausse des inscriptions (+91 370 au total d’ici 2010) en réponse au manque de main-d’œuvre qualifiée, à une demande accrue liée à la hausse du nombre de bacheliers (la durée des études secondaires menant au baccalauréat a été ramenée à 8 ans), et dans l’objectif d’assurer la relève dans le domaine de la recherche.

Evolution des effectifs étudiants programmée par le Pacte pour l’Université 2020

Primo-inscriptions
2005/06

Hausse prévue
d’ici 2010

Primo-inscriptions
2005/06

Hausse prévue
d’ici 2010

Bade-Wurt.

49 578

+15 544

Mecklembourg-P.

6 284

Basse-Saxe

25 930

+11 193

Rhénanie N-Westph.

80 903

+26 307

Bavière

50 518

+18 259

Rhénanie-Palat.

17 535

+5 796

Berlin

20 704

Sarre

3 740

+1 510

Brandebourg

7 552

Saxe

19 940

Brême

5 2656

Saxe-Anhalt

8 765

Hambourg

11 864

Schleswig-H.

8 123

+3 970

Hesse

30 059

+8 791

Thuringe

9 325

Source des données : BMBF, Bekanntmachung der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über den Hochschulpakt 2020 vom 5. September 2007 (Bundesanzeiger n° 171 du 12-09-2007) . NB : total des primo-inscriptions en 2005/06 = 356 076 ; hausse totale prévue en 2010 = 91 370.

Le Bund cofinance la hausse programmée des inscriptions…

7Le surcoût induit par l’augmentation du nombre d’étudiants est estimé à 22 000 € sur 4 ans par nouvelle inscription. Le Bund s’engage à en supporter la moitié à titre transitoire jusqu’en 2010. Au total, sur la période 2007-2010, l’apport du Bund aux Länder s’élève ainsi à 565,7 millions €. Les versements sont échelonnés comme suit : 35,2 millions € en 2007, puis 102,6 millions €, ensuite 176,6 millions € et enfin 251,3 millions € en 2010. Si le versement aux Länder de l’ouest (sauf Hambourg et Brême) s’effectue sur la base du nombre de nouveaux inscrits, le régime réservé aux Länder de l’est, de même qu’aux villes-Etat, moins attractifs pour les futurs étudiants, est forfaitaire : ils perçoivent annuellement un certain pourcentage du montant total destiné aux Länder, à charge pour eux non pas d’accroître, mais de stabiliser leurs effectifs étudiants sur la base du nombre d’inscrits en 2005. La part cumulée de Hambourg et de Brême s’élève ainsi à 3,5 % du montant annuel total ; ils se la partagent dans la proportion de respectivement 59,68 % et 40,32 %. Alors que le forfait de Berlin atteint 4 %, celui de chacun des 5 Länder est-allemands s’élève à 15 %.

… et les programmes de recherche d’importance nationale

8Enfin, parallèlement à ces dépenses supplémentaires destinées à l’enseignement, le Bund a programmé sur la période quadriennale du Pacte une augmentation de 703,5 millions € des crédits alloués à la recherche dans le cadre de la coopération Bund/Länder sur des programmes d’intérêt national. Ces crédits supplémentaires destinés à couvrir les dépenses indirectes liées à la réalisation de projets de recherche agréés par la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), prélevés sur le budget fédéral, sont versés non pas aux gouvernements des Länder, mais aux établissements ou centres de recherche concernés. Forfaitaires, ils correspondent à 20 % des dépenses indirectes par projet.

L’enseignement aurait besoin de beaucoup plus de moyens encore

9Malgré le soutien apporté par le Bund aux Länder dans le cadre de ce Pacte, les moyens alloués à l’enseignement (1,13 milliard € de plus au total sur quatre ans) restent insuffisants. Dans une étude consacrée à l’amélioration de la qualité des enseignements et des études et publiée le 4 juillet 2008, le Wissenschaftsrat estime ainsi que, pour la période 2007-2010, plus de 1 milliard € supplémentaires par an seraient nécessaires pour mettre à niveau les infrastructures et, surtout, pour assurer des enseignements de qualité afin de réaliser les objectifs du Pacte. Cet état des lieux est sans appel. Pour ne citer que les dysfonctionnements les plus criants : le taux d’encadrement est déplorable (1 professeur pour 60,4 étudiants dans une université, mais 38,5 seulement dans une Fachhochschule), les obligations de service des professeurs (entre 8 et 9 heures par semaine et semestre à l’université selon les Länder, mais 18 en moyenne dans les Fachhochschulen) ne permettant pas d’assurer les enseignements, ce sont les maîtres de conférence et les chargés de cours qui en assurent l’essentiel, ce qui réduit leur accès aux activités de recherche. Un rapport de la Cour des comptes du Land de Bade-Wurtemberg estime en outre que, dans le Land, et selon les UFR, quelque 23 % à 63 % des professeurs n’assurent pas leur enseignement, préférant mettre leurs compétences au service d’activités plus lucratives (contrats de recherche, valorisation). S’y ajoutent des infrastructures sous-dimensionnées : le rapport BDA/BDI estime ainsi le taux de remplissage des locaux à 139 % dans les universités (127 % dans les Fachhochschulen). De leur côté, les présidents d’université (HRK) plaident pour une hausse de 2,6 milliards € par an sur 2011-2020 dans le cadre de la négociation du second volet du Hochschulpakt afin de pouvoir mieux remplir leur mission alors que se développe parallèlement la concurrence entre les établissements.

Budget alloué par les gouvernement des Länder à leurs établissements d’enseignement supérieur (en millions €)*)

Source des données : Destatis ; chiffres arrondis par nos soins. Total des dépenses des Länder en 2005 : 16 573 millions €, en 2007 : 17 183 milliards €. Il faut ajouter à ces dépenses des Länder celles du Bund, passées de 1 843 millions € en 2005 à 2 128 millions € en 2007 (état prévisionnel). *) hors protection sociale des fonctionnaires et salariés de la fonction publique. a) état prévisionnel ; b) nombre d’universités, tous types d’établissements confondus (353 au total) : source KMK, données 2008. NB : Destatis fait état, pour la rentrée 2007/08, d’un total de 391 établissements (sans distinction public/privé), parmi lesquels figurent 104 universités, 184 Fachhochschulen, 54 éts. d’enseignement artistique, 31 éts. d’enseignement administratif, 14 éts. d’enseignement théologique et 6 universités pédagogiques.

Les remèdes préconisés par les fédérations BDA et BDI

Le Hochschulpakt 2020 ne remédie pas au problème de fond

10Mais alors que le Wissenschaftsrat développe une stratégie concentrée sur l’amélioration de l’enseignement, question restée en suspens dans le contexte des efforts consentis à la recherche (universitaire ou non), que les présidents d’université cherchent à préserver la performance de leur établissement à la fois dans la recherche et l’enseignement, et que les gouvernements cherchent à relever le défi de la société du savoir, aucune de ces instances n’avait abordé la véritable nature du problème. Dans une « Philippique contre la compartimentation induite par le fédéralisme » publiée par la Fondation Friedrich-Ebert du SPD en 2005, Uwe Thomas, qui fut secrétaire d’Etat au BMBF et ministre de l’Economie du Land de Schleswig-Holstein, et est l’un des principaux avocats d’une réforme de la gouvernance des établissements sous l’angle du management, rappellait déjà qu’il « ne sert à rien de traiter les symptômes comme se contente de le faire le Pacte pour l’université. Il faut créer de nouvelles bases pour le financement des universités ». C’est à cela que s’emploient BDA et BDI, qui sont aussi les seuls acteurs non impliqués dans le subtil équilibre des pouvoirs au sein d’un fédéralisme universitaire dont le mode d’organisation concret cimente le statu quo. « Les intérêts particuliers des Länder et l’intérêt général défendu à l’échelon fédéral ne sont pas compatibles. C’est là la vraie raison de l’échec d’une concurrence compartimentée par le fédéralisme » et ses structures, résumait déjà U. Thomas.

La mobilité interne à la RFA renverse la relation coût/avantage

11BDA et BDI développent son analyse. C’est l’un des principaux points de leur rapport de juillet 2008. Si les Länder investissent si peu dans leurs universités (0,84 % de leur PIB en moyenne en 2005), c’est que, structurellement, rien ne les y incite. Depuis la réforme du fédéralisme, la relation coût/avantage se trouve déséquilibrée encore plus par un problème de fond qu’Uwe Thomas décrivait déjà ainsi : « Les villes-Etats de l’ouest et les Länder de l’est sont … des exportateurs nets de diplômés du supérieur dans lesquels ils ont investi des moyens considérables, alors qu’une poignée de Länder riches investissent moins dans le supérieur que ne le leur permettrait leur puissance et se contentent donc d’importer la relève de main-d’œuvre hautement qualifiée » requise par leur économie. Le fédéralisme universitaire a des effets désincitatifs avérés : un Land donné n’a aucun intérêt à dépenser plus pour développer ses universités, puisqu’il suffit d’attendre qu’immigre sur son territoire la main-d’œuvre formée dans un autre ; aucun Land n’a intérêt à investir au profit du voisin. Voilà la principale raison du sous-investissement. Le Pacte pour l’Université cherche certes à y remédier, mais pêche par deux aspects : l’attribution des moyens supplémentaires ne s’effectue que sur la preuve d’une hausse des inscriptions, et elle est conditionnée à un apport identique du Land. Soit dit en passant, c’est une des raisons pour lesquelles il est actuellement impossible d’obtenir des Länder un état de leur dépenses afférentes depuis 2005.

Créer un fonds de crédits d’études à répartir entre les universités

12Pour remédier à ce problème structurel, BDA et BDI s’inspirent d’un élément central du fédéralisme coopératif en proposent l’institution d’une péréquation financière : chaque Land mettrait à disposition de la collectivité une partie de son budget d’investissement dans l’université (près de 5 milliards € au total, soit le tiers environ des dépenses 2005 des Länder). La contribution de chacun serait fonction du retour sur investissement attendu de la part d’une population active bien qualifiée (recettes fiscales). Voilà la mesure d’incitation à destination des pouvoirs publics. Les moyens supplémentaires collectés de la sorte et rassemblés dans un fonds commun parviendraient aux universités sous la forme de « crédits d’études », d’un montant annuel d’environ 2 500 € par étudiant. L’avantage de cette solution serait également de rompre avec des techniques budgétaires publiques encore établies sur la non-fongibilité (l’Allemagne ne connaît pas la LOLF). Par ailleurs, au niveau des établissements, cela modifierait la structure du budget consacré à l’enseignement et se traduirait par une hausse de sa qualité, puisque, via les crédits, jusqu’à 60 % de leurs recettes seraient déterminées par leur compétitivité et leur attractivité dans un environnement réelle­ment concurrentiel. La concurrence aura ainsi des effets bénéfiques à la fois pour l’université et le Land, puisqu’un étudiant privilégiera, lorsqu’il choisira de s’ins­crire, un établissement lui offrant la garantie d’une formation de qualité. C’est là aussi que réside le change­ment de paradigme d’une logique d’offre vers une lo­gique de demande.

Faire payer les études responsabilise l’étudiant, les familles et l’université…

13Car le second problème structurel identifié par le BDA et le BDI est justement le fait que la demande de formation soit trop systématiquement ignorée, ce qui se solde par une absence de concurrence : « il n’y a pratiquement pas de lien entre la prestation délivrée et les ressources perçues » dans le segment de la forma­tion, contrairement à ce qui est le cas dans celui de la recherche où la compéti­tion a des effets largement positifs. 1 % seulement des moyens publics versés aux universités sont fonction de la qualité des prestations. L’essentiel du finance­ment de l’enseignement est d’origine publique (dont 71 % de masse salariale) ; seuls 14 % des ressources sont d’origine privée. Les établissements n’ont donc que très peu de ressources propres, d’autant plus que les droits de scolarité pré­le­vés dans 7 Länder sont généralement plafonnés à 500 € par semestre. Amélio­rer la qualité de l’offre grâce à une politique de recrutement massive n’est pas pos­sible du fait des rigidités des ratios imposés de capacités (Kapazitätsver­ord­nung). Un remède efficace pourrait être l’institution de « contri­butions » d’étude (Stu­dien­beiträge) prélevées par les universités, mais pour cela, il faudrait qu’elles puissent déterminer en pleine autonomie le montant des droits de scolarité et, éventuellement, le faire varier selon le niveau et le coût réel des études.

… mais n’a de réel effet que si l’université dispose d’une réelle autonomie

14Le rapport propose deux scénarii : dans le premier, la généralisation à tous les Länder de droits d’un montant de 1 000 € se solderait par un surcroît de recettes évalué à 2 milliards €. Dans le second, un montant de 1 700 € pour le bachelor, de 3 500 € pour le master amènerait 4 milliards € de plus par an. De la sorte, plus de la moitié des moyens investis dans l’enseignement proviendrait de la de­mande de ‘l’étudiant-payeur’, ce qui, cumulé avec l’incitation à l’efficience que re­présentent les « crédits d’étude », aurait un effet bénéfique sur les prestations et l’identité même de chaque université. A une condition toutefois : que soient abo­lies les rigidités réglementaires qui brident la compétitivité de la formation dispen­sée, à savoir la grille de rémunération des corps d’enseignants (même dans sa version modernisée) et les obligations statutaires de service. Ces dispositions interdisent tout mode de gouvernance effectif, même dans le cas d’un établis­sement doté d’une large autonomie.

Démocratiser l’accès aux études supérieures…

15Reste à rétablir la justice sociale dans l’accès aux études. Actuellement, 56 % des primo-inscrits sont issus d’une famille dont les parents n’ont pas fait d’études supérieures ; or 82 % des Allemands de 19 à 24 ans ont des parents dans ce cas. Autrement dit, en Allemagne aussi, ‘l’élite’ est surreprésentée à l’université, ainsi que le rappellait le Wissenschaftsrat dans son rapport de juillet 2008. BDI et BDA en dévoilent les principales causes. Si les moyens de soutien aux étudiants moins aisés sont importants (7 milliards € toutes mesures publiques confondues), l’empilement de pas moins de 28 dispositifs publics rend ces mesures largement inopérantes. D’autant que par le jeu de cumulation entre prêts aux étudiants (BaföG), allocations familiales, déductions fiscales, etc., ce soutien profite prati­quement à tous les étudiants, donc pas à ceux auxquels il était destiné à l’origine. Un étudiant célibataire vivant hors du foyer parental et issu d’une famille à faibles revenus perçoit actuellement des aides publiques d’un montant de 5 720 € par an. Son camarade, issu d’une famille à hauts revenus, se voit allouer 5 135 € en moyenne. Or en vertu du code des impôts, si les parents du second bénéficient de déductions fiscales pour les études de leur enfant, ce n’est pas le cas des pa­rents du premier. De ce fait aussi, les étudiants des familles moins aisées sont obligés de travailler pour mieux financer leurs études, ce qui en prolonge d’autant la durée. Comment leur faciliter l’accès aux études, et ce, dans un régime payant, tout en supprimant la nécessité d’exercer un petit boulot ?

… en faisant de l’étudiant le bénéficiaire direct de transferts

16Sachant que, parallèlement au dispositif public, il existe un généreux régime de sou­tien privé aux étudiants méritants (financé par les syndicats, le Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft ou les fondations), la solution consisterait en pre­mier lieu à réformer l’actuel système public de soutien aux études. Le prêt rem­boursable qu’est le BaföG (quelque 500 000 bénéficiaires) devrait être transformé en une prime non rembour­sable ; les crédits bancaires contractés par les étu­diants pour financer leurs études devraient être garantis ; et tout étudiant devrait se voir verser une alloca­tion mensuelle d’études, ce qui aurait l’avantage de faire bénéficier directement l’intéressé d’une partie des transferts actuellement réser­vés à ses parents. Ensuite, ce BaföG nouvelle manière devrait être réservé aux étudiants issus de familles à faibles ou moyens revenus ; le montant de la prime étant plus élevé dans le premier cas, mais ne couvrirait jamais qu’une partie du budget mensuel de l’étudiant. L’obligation faite à tous les étudiants de souscrire un prêt bancaire (garanti et bonifié) pour assurer un complément aurait égale­ment pour effet de voir l’étudiant mieux s’investir dans sa formation. Ce qui, dans la mesure où il va demander une formation de qualité, forcera égale­ment l’univer­sité à réaliser des gains d’efficience et à améliorer la qualité de ses prestations.

D’importants retours sur investissement à moyen terme

17Si le modèle développé par les milieux économiques était adopté, et à supposer que Bund et Länder investissent ainsi dans la création de 20 000 places d’étu­diants par an à partir de 2009, ils atteindraient vite le retour sur investisse­ment : en une décennie, l’objectif politique de la démocratisation du supérieur serait atteint ou à portée de main, et le problème du manque de main-d’œuvre qualifiée ré­solu. Plus important encore : la hausse du nombre d’étudiants (inscrits dans des universités dotées des moyens requis et entrées dans une concurrence axée sur la qualité de leurs prestations) se solderait par une nette augmentation des re­cettes fiscales perçues auprès d’une population active recherchée pour ses com­pétences. BDA et BDI ont ainsi calculé que, si les investissements cumulés supplémentaires du Bund atteignaient 5 milliards € en 2018, le surcroît de re­cettes fiscales ainsi générées s’élèverait à 5,1 milliards €. La relation est encore plus avantageuse pour les Länder : s’ils n’investissaient que 1,26 milliards € de plus au total dans leurs universités, ils verraient s’élever leur encours fiscal de 6,9 mil­liards €. C’est là aussi que l’approche des dépenses pour le tertiaire en termes « d’investissement pour l’avenir » prend tout son sens macro-économique : haus­ser modérément, mais dès maintenant, leurs investissements dans le supérieur per­mettrait aux Länder de réaliser à terme un excédent budgétaire conséquent – qu’il s’agisse en définitive des 5,64 milliards € calculés par les milieux écono­miques ou d’un retour sur investissement en termes de compétitivité globale.

18Si les travaux de l’OCDE ont un impact en Allemagne, c’est celui d’entretenir un état d’alerte sur la nécessité d’une réforme du système universitaire au nom de l’avenir de la compétitivité du site. Mais le problème allemand n’est pas tant celui des universités que des conditions-cadre réservées au supérieur. Les rai­sons expliquant le sous-financement chronique des établissements, le faible taux de participation des étudiants issus des milieux défavorisés, la surpopulation des amphis, l’image ternie du métier d’enseignant-chercheur, et tant d’autres mani­festations d’un profond malaise, sont multiples. Certaines ont commencé à trou­ver remède ou, du moins, sont en cours d’analyse dans ce long processus collec­tif de maturation qui caractérise toute prise de décision en matière de réforme outre-Rhin. Les rapports et études consacrés aux nombreuses problématiques sont de très haute qualité d’expertise et, plus important, circulent non seulement dans le cercle restreint des parties concernées, mais aussi dans l’espace public, amplement relayés par les médias d’information. Le débat est largement ouvert, et il inclut tous les acteurs concernés – jusqu’au citoyen.

19Après la réforme du fédéralisme politique, dans la phase terminale des négocia­tions sur la réforme du fédéralisme financier et à la veille du Sommet sur l’éduca­tion et la formation dont l’un des thèmes sera la poursuite du Pacte pour l’Univer­sité, l’agenda est favorable à une prise en considération de la problématique du tertiaire sous l’angle à la fois institutionnel et macro-économique. La contribution du monde de l’entreprise est essen­tielle dans ce contexte, puisque leur rôle émi­nent de représentants de la société civile orga­nisée permet aux fédérations BDA et BDI de désigner ces handicaps structurels et institution­nels sur les­quels au­cune autre instance ne peut se pencher avec la même auto­rité. En ce sens, leur rapport et le modèle qu’ils proposent est un vibrant appel à moderniser bien plus que l’université : l’organisation même d’une répartition des compé­tences aux ef­fets pervers qui est la principale cause d’un immobilisme institution­nel, lui-même à l’origine de la sous-performance de l’enseignement supérieur allemand en com­paraison internationale. « Il est impardonnable que le pays qui est le champion du monde à l’export néglige avec autant de légèreté la ressource décisive pour son avenir », s’exclamait U. Thomas en conclusion de sa « Philip­pique » de 2006. Mais s’il avait pointé du doigt les mécanismes désincitatifs inhé­rents à la répar­tition des compétences dans le fédéralisme, son analyse tombait au mauvais moment : le Pacte pour l’Université était en cours d’adoption. Deux ans plus tard, les analyses ont pu gagner un peu plus de recul, et elles sont por­tées par le contexte de la réforme du fédéralisme financier qui favorise la ré­flexion générale sur l’effi­cience du système allemand d’allocation des moyens.

20L’approche des milieux économiques ne sera peut-être pas suivie d’effet. Du moins pas dans l’immédiat. Mais elle continuera d’alimenter le débat en cours, qui donne lieu régulièrement depuis deux ans à une confrontation des approches du problème de l’université sous les angles les plus divers : financement, enseigne­ment, mode de gouvernance, etc. Et dans ce débat, l’idée que, pour élargir ou dé­mocratiser l’accès au supérieur, remettre en marche un ascenseur social qui menace de tomber en panne sous l’effet des mutations démo­graphiques et ap­porter, ce faisant, un remède durable au problème du pouvoir d’achat, l’ensemble des parties concernées (pouvoirs publics, étudiants et leurs familles) doit désor­mais penser en termes d’investisse­ment commence à faire son chemin. Confor­mément à la tendance qui s’esquisse clairement dans le rapport du BDA/BDI, il sortira à terme de ce débat une vision globale de la configuration à donner à un nouveau modèle universitaire allemand désormais soucieux de contribuer à la compétitivité globale du pays.

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Bibliographie

Autorengruppe Bildungsberichterstattung, Bildung in Deutschland 2008, rapport réalisé pour le compte de la Conférence permanente des ministres du Culte des Länder (KMK) et le ministère fédéral de la Recherche (BMBF) (www.bmbf.de)

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Table des illustrations

Crédits Source des données : Destatis ; chiffres arrondis par nos soins. Total des dépenses des Länder en 2005 : 16 573 millions €, en 2007 : 17 183 milliards €. Il faut ajouter à ces dépenses des Länder celles du Bund, passées de 1 843 millions € en 2005 à 2 128 millions € en 2007 (état prévisionnel). *) hors protection sociale des fonctionnaires et salariés de la fonction publique. a) état prévisionnel ; b) nombre d’universités, tous types d’établissements confondus (353 au total) : source KMK, données 2008. NB : Destatis fait état, pour la rentrée 2007/08, d’un total de 391 établissements (sans distinction public/privé), parmi lesquels figurent 104 universités, 184 Fachhochschulen, 54 éts. d’enseignement artistique, 31 éts. d’enseignement administratif, 14 éts. d’enseignement théologique et 6 universités pédagogiques.
URL http://rea.revues.org/docannexe/image/1423/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Bourgeois et René Lasserre, « Vers un nouveau mode de financement des universités (2/2) », Regards sur l'économie allemande, 88 | 2008, 15-24.

Référence électronique

Isabelle Bourgeois et René Lasserre, « Vers un nouveau mode de financement des universités (2/2) », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 88 | octobre 2008, mis en ligne le 01 octobre 2010, consulté le 28 avril 2017. URL : http://rea.revues.org/1423 ; DOI : 10.4000/rea.1423

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Isabelle Bourgeois

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